国土资源十三五规划：限制东部、控制中部和东北、优化西部地区煤炭资源开发(全文)

第二节 形势和要求

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。国内外发展环境更加错综复杂，世界和平与发展的时代主题没有变，国内经济发展潜力大、韧性强、回旋余地大的基本特征没有变，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。随着我国经济发展进入新常态，增速换挡、结构调整、动力转换，战略机遇期内涵发生深刻变化，必须更多依靠内生动力实现发展、更多依靠扩大内需带动经济增长、加快要素驱动向创新驱动转变。“十三五”时期，在我国基本资源国情没有变、资源在发展大局中的地位和作用没有变、资源环境约束趋紧的总体态势没有变的条件下，国土资源工作必须深刻认识战略机遇期内涵变化，适应、把握和引领经济发展新常态，按照“宏观政策要稳、微观政策要活、产业政策要准、改革政策要实、社会政策要托底”的要求，围绕“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”，加快供给侧结构性改革，顺势而为、主动作为，以创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念开创国土资源工作新局面。

落实国家粮食安全战略要求加大耕地保护力度。近年来，我国粮食结构性产需缺口仍在加大，增产受到价格成本挤压和资源环境双重约束，确保谷物基本自给、口粮绝对安全难度提高。第二次全国土地调查查明耕地面积虽然有所增加，但难以稳定利用的耕地占一定比例，需逐步调整退耕。后备资源严重不足，灾害损毁、建设占用等对耕地保护的压力有增无减。耕地事关国家粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定，必须始终坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线。

落实国家资源安全战略要求提高能源资源保障能力。近年来，能源及大宗矿产需求增速趋缓，但需求总量仍将维持高位运行。石油、天然气等能源矿产对外依存度持续加大，非常规能源和新型材料矿产需求迅速增加。受国际矿业市场影响，国内勘查市场趋于下行，增加了我国矿产资源安全供应风险。必须加强基础地质调查工作，加强油气资源、紧缺资源、新兴材料矿产勘查，保护优势矿产资源，大力推进资源节约与综合利用，切实提高能源资源保障能力。

落实国家生态安全战略要求加快转变国土资源利用方式。我国国土资源开发利用方式仍然较为粗放，“十二五”时期全国城镇建设用地增长约20%，远高于同期城镇人口11%的增幅，地均GDP仅相当于欧美等国家的1/4—1/5。矿产资源规模化集约化水平不高，部分矿山采富弃贫、采易弃难，浪费现象仍然存在，开发利用的环境代价过高。高强度开发和粗放利用，导致资源过度消耗，生态环境约束趋紧。必须转变国土资源利用方式，全面节约和高效利用资源，减少资源开发利用对生态环境的影响破坏，走结构优化、节约集约、效率提升的绿色发展新路。

加快供给侧结构性改革要求优化国土资源利用结构。未来五年，随着我国经济保持中高速增长，产业迈向中高端水平，供给侧结构性改革力度加大，国土资源供给结构也将随之发生变化。传统生产性需求有所减少，新产业新业态发展用地需求增加;新型城镇化、生态文明建设、美丽宜居乡村建设对生活性、生态性用地需求显著增加，建设用地供需矛盾依然突出。清洁能源、新兴材料资源市场需求广阔，供给面临新压力。东部地区产业转移，中西部地区和海域能源资源供给仍需加强。必须增强国土资源有效供给，优化国土资源利用结构，切实提高国土资源利用质量和效益。

实施创新驱动发展战略要求深化国土资源领域改革。围绕要素驱动向创新驱动转变，深化国土资源体制机制改革，释放政策红利要求更加紧迫。必须按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，进一步深化审批制度改革，解决审批权力集中、审批效率不高的问题。必须按照守住底线的要求，积极稳妥推进农村土地制度改革，解决权益不平等、不显化问题。必须坚持使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，加快构建城乡统一的建设用地市场和竞争有序的矿业市场，解决市场机制不完善、不健全问题。必须按照自然资源统一管理的要求，统筹推进自然资源资产管理制度改革，解决资源环境承载能力下降、国土空间开发失衡问题，建立健全符合我国国情的国土资源管理体制机制。

以人民为中心的发展思想要求不断显化国土资源惠民服务成果。目前，兼顾国家、集体、个人的土地收益分配机制尚不健全，征地拆迁、产权归属等矛盾日益突出，开矿一处造福一方的资源开发局面尚未形成。地质灾害风险加大，矿产资源、地下水高强度开发带来的环境负面影响与历史遗留问题并存，国土资源调查评价成果社会共享和服务不够，支持精准扶贫精准脱贫任务艰巨。必须从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，切实维护群众合法权益，倾情倾力使资源惠民利民，使人民群众共享发展成果。

第二章 指导思想和主要目标

第三节 指导思想和基本原则

高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，积极服务供给侧结构性改革，加快形成引领经济发展新常态的国土资源管理体制机制和利用方式，尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益，优化国土资源开发与保护格局，提升国土资源利用质量和效益，为确保如期全面建成小康社会，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的资源基础。

基本原则：

——坚持保护保障并重。强化规划管控，加强市场调节，创新完善资源保护和开发补偿机制。统筹资源利用规模、结构、布局和时序，保障资源合理需求。在开发中保护，在保护中开发，以资源可持续利用支撑经济社会健康可持续发展。

——坚持节约高效利用。全面落实节约优先战略，牢固树立节约集约循环利用资源观，健全资源节约集约利用制度。加强资源节约全过程管理，降低资源消耗强度，提高资源利用质量和效益，加快转变资源利用方式，实现绿色发展、循环发展和低碳发展。

——坚持增进人民福祉。践行以人民为中心的发展思想，坚持把资源惠民服务作为增进人民福祉的工作方向，发挥资源管理在城乡统筹、脱贫攻坚、社会保障、防灾减灾等方面的调节、引导和促进作用，使人民受益、人民满意，有更多的获得感和幸福感。

——坚持全面深化改革。深化重点领域和关键环节改革，从重计划配置、项目安排向尊重市场决定、注重制度设计转变，努力营造适应创新驱动发展要求的国土资源制度环境，激发国土资源事业活力。

——坚持建设法治国土。加强国土资源重点领域立法，建成法制完备、职能科学、权责统一的国土资源管理体系，打造执法严明、勤政廉洁、敢于担当的国土资源管理队伍，建立法治统筹、公正文明、守法诚信的国土资源管理秩序。

——坚持加强党的领导。充分发挥党的领导核心作用，贯彻全面从严治党要求，紧紧围绕中央决策部署，不断加强党的思想建设、组织建设、作风建设、党风廉政建设和制度建设，不断提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险能力，确保国土资源事业沿着正确方向前进。