风光电开发中的一个战略性问题：单位占地面积产能率

光伏项目的情况要好一些，但同样存在对单位占地面积产能率缺乏考核的现象。从一些地区提出的光伏产业园规划看（见表2），单位占地面积产能指标相差较大。同时在具体光伏项目选址中，占地指标也存在差异，有的项目存在不必要的预留空地、用地有“边角料”等现象。

风能、太阳能是自然界赋予人类的宝贵可再生能源，其不可改变的特性是必须承载于一定的土地面积之上，但任何地域的土地面积是固定不可增加的，因此必须重视提高单位土地面积可开发的风、光电的功率，即单位占地面积产能率，对其规定科学合理的指标加以规范。如果听任上述无序多占土地的现象继续下去，就会像小煤窑的私挖乱采浪费煤炭资源一样，白白浪费掉宝贵的风能、太阳能资源。举例来说，前文中所介绍的我国风能资源可开发量是以一定的单位占地面积产能率为前提的，如果不对这一指标进行约束，大

手大脚地粗放开发，任意缩减单位占地面积产能率，整个风能资源可开发量就可能大大减少，这将是对子孙后代不负责任的行为。

分析造成上述现象的原因，大体上有以下几方面：

第一，早年出台的风电用地“点征面控”政策不尽合理，未做及时调整。上世纪九十年代，为支持风电产业发展，新疆国土厅在全国各省区中较早出台了针对风电场建设用地的“点征面控”扶持政策，以后逐渐在全国性得到推广。这项政策规定了风电场建设用地可只征用风电机组基础、箱变、线路、道路、变电所及其他生产生活设施用地，对各台风电机组之间的广阔土地（称为风电场控制范围），风电场以“他项权利”

的方式控制与占用，不列入征地面积，也无须支付征地费用。

      这项优惠政策早期确实起到了支持风电发展的良好作用。但随着产业的规模扩大，其不良后果也逐渐显现：风电场控制范围用地为无偿占用，导致了一些建设业主缺乏自我约束机制，自觉或不自觉地尽可能扩大控制范围占地。从工程实践看，风电场办理土地征用手续的永久性占地一般只占到控制范围的1％左右。控制范围用地才是风电场占地的主体，并且是决定风能资源开发量的唯一因素，对此必须加以规范，提出合理标准，进行必要的限制。

第二，对风电场控制范围占地，政府部门管理职责不明确，没有部门监管，处于“挂空档”的状态。

在住建部、国土资源部、国家电监会联合下发的《电力工程项目建设用地指标（风电场）》（建标〔2011〕209 号）中，只规定了风电场须征用的永久用地的指标，对风电场控制范围用地并未涉及，也未提出管理要求。

风电场控制范围占地多少，主要取决于风电机组风轮直径以及机组排布方式两个因素，这两个因素在工程可研报告阶段已经基本决定。现行管理模式下，风电场项目可研报告由各建设业主聘请第三方设计单位自行组织审批，对风电场控制范围占地缺乏硬性制约。有的可研报告甚至根本没有说明风电场控制范围占地的具体数据。国土资源厅审批风电项目，只对风电场征用的永久用地进行审核批准，这只占风电场控制范围的1％左右，对用地主体控制范围占地，因无须办理征用手续，一般不予涉及。建设厅从规划选址用地的角度可以进行干预，但缺乏相应的法规或标准依据，在项目选址审查阶段一般也难于改变已经经过多项前置审批的可研方案。到最后发改委项目核准审批时，已基本是木已成舟，只能承认既成事实。这就导致了多占用土地的项目白白多占，节省了用地的项目也得不到任何好处与认可，致使多占土地的现象愈演愈烈。

第三，在项目可研以及规划编制阶段，对单位土地面积产能率指标重视不够。有的设计单位存在片面认识与不当作法。

首先是，在比选风电场机组排布方案时，多数设计单位仅仅以发电量大小作为唯一的比较指标，没有或很少考虑集约化开发、减少占地、节省风能资源这一更重要的条件。当然，如果仅从增加发电量考虑，机组之间的距离越大，互相之间的尾流影响越小，确实可以增加一些发电量。但一个重要事实是：当机组之间的距离超过一定程度后，例如纵向间距大于9D － 10D、横向间距大于4D － 5D 后（D 为机组叶轮直径），继续增大间距，对发电量的增加所起作用不大。

从大量可研报告中机组排布方案比较数据可以看出，采用不同排布置方式（如纵向间距8D － 12D，横向间距3D － 5D的各种组合）的发电量，最高与最低一般相差在1％－ 5％范围内，最大差别也不会超过8％，但是，占地面积相差却很大。举例来说，采用3D×10D 与5D×12D 的两种方案，其占用土地的面积相差一倍，也就是说单位面积产能率相差一倍，风电场如采用5D×12D 排布方式，可能发电量会增加几个百分点，但如采用3D×10D 排布方式，同样的占地面积上装机容量可增加一倍，年发电量可增加将近一倍。从最大风能资源开发量这个根本目标考虑，各自的效益得失可谓不言而喻。

其次，设计单位可能存在新疆地域广阔、戈壁滩利用价值不大等错误认识，在项目及规划设计中大手大脚，提出了浪费资源的设计方案，如将风电机组纵向间距拉大到12D甚至16D，还在两排机组之间设立“风速恢复带”，更大大增加了风电场控制范围占地面积。新疆虽然地域广阔，但土地及其承载的风能资源仍然十分宝贵。我们必须抵制铺张浪费地粗放式开发，提倡集约化精细化开发，为社会和子孙后代节省更多资源。

总体来看，无偿占用土地的政策导向，政府部门缺乏有力的监管与硬性制约措施，一些设计单位的片面认识与不当做法，这些因素与建设业主单位希望多占土地的自身利益互相迎合，就造成了风电场控制范围用地的无序与不合理现象，如不采取有力措施加以扭转，必将对土地与风能资源造成极大浪费。目前我国风电装机虽然已达到1.2 亿千瓦，但比起可开发量十几亿、几十亿而言，尚处于初期开发阶段，现在就开始重视并出台治理措施还正当其时。

相对而言，光伏项目的情况要好得多。光伏项目用地是“硬占用”，必须全部办理征用手续并支付规定的征地（或租地）费用。这就使得建设业主具备了自我约束机制。

从已审批的项目看，同地区、同容量项目占地差别不像风电那么大。存在主要问题是：没有实行单位占地产能率指标管理；在光伏园区规划中，存在占地水平差距较大的情况；个别项目占地有空地及边角料等现象，同样需要予以规范。

对策及建议

针对上述现实情况，提出对策建议如下：

一是加强宣传引导，普及大众对风电光伏项目集约化精细化开发的战略性意义，以及提高单位占地面积产能率的重要性的认识。

二是明确提出和规定“单位占地（必须包括风电场控制范围占地）面积产能率”这一考核指标，在风光电规划及具体项目审批中进行把关，对达不到指标要求并不能合理解释的，应对规划或项目选址给出否定性结论。建议在总结分析已建成风电和光伏项目经验数据的基础上，由相关政府部门牵头，制定适合各地不同情况的风电、光伏项目单位占地产能率指标，试行后推广，同时要求在编制各类风光电规划时参照执行。

三是推进开征以风电场“控制范围”占用土地面积为计量依据征收的“风能资源占用税”，变无偿占用控制范围土地为有偿占用，以经济手段推进风能资源集约化开发。此税种如能定义为地方税收，还可以缓解因风电项目短期内地方税源较少，导致所在地政府对风电开发积极性不高的矛盾。这可能是一箭双雕的治本之策。

四是呼吁在风电、光伏项目的规划、可研报告、设计、审批等环节都要关注并考核“单位占地产能率”这一重要指标。在园区规划时尽可能避免把规划园区分块切割划分，应按各项目特点逐个安排占用面积，尽可能消除各项目之间的空地与“边角料”。对光伏园区，尽量采用正南正北的区域规划，减少边角占地浪费。

对新疆“单位占地面积产能率”指标提出以下具体建议：新疆地域广阔，自然条件差异较大，南北跨越十五个纬度（北纬35 度－北纬49 度）。风电开发中，根据国际标准GB/T18710-2002 划分的风区等级，从2 类到7 类都有存在。在新疆提出风电与光伏项目的占地产能率标准，不能全区一刀切，应该按主要制约条件的不同规定不同的数值。现根据对多个建设项目积累的经验数据，提出以下个人建议，仅作为讨论基础，不当之处欢迎指正。

风电项目决定占地的主要因素之一是叶轮直径，这主要取决于风区等级分类，风能资源较好的高等级风区可采用较小直径的叶轮，低风速区需选用较大直径叶轮。建议按不同风区等级（应以可研报告中根据风能资源数据分析认定的等级为准）规定各项目的占地产能率指标，即：

对6 类及7 类风区（70m 高度年平均风速大于9.24m/s，风功率密度大于690 W/m2）项目，每平方公里装机应控制在7MW － 9MW。相当于每个50MW 项目占地约5.5 平方公里－ 7 平方公里。

对4 类及5 类风区（70m 高度年平均风速7.92m/s －8.45m/s，风功率密度460W/m2 － 690 W/m2）项目，每平方公里装机应控制在5MW － 7MW。相当于每个50MW 项目占地约7km2 － 10km2。

对2 － 3 类及以下风区（70m 高度年平均风速小于7.39m/s，风功率密度小于460W/m2），每平方公里装机应控制在3.5MW － 5MW。相当于每个50MW 项目占地约10km2 － 14km2。