【视点】中国城市燃气未来发展机遇分析

1.4技术环境

1.4.1主干管网形成，区域管网有待完善

截至2014年底，中国天然气管道里程达到6.9万km，干线管网总输气能力超过1700亿m3。随着2018年中俄东线天然气管道建成投产，中国油气能源四大战略通道将全面完成。到2020年，中国天然气主干管道里程将达到12万km以上，形成连接进口通道、主要生产区和消费区的全国天然气主干管网，实现西气东输、北气南下、海气登陆的供气格局。由于区域性天然气管网在扩大资源输送范围和提高终端控制力等方面具有天然优势，“十二五”以来，中国省(市)天然气一张网建设不断加快，但大多数省(市)并没有形成“全省(市)一张网”的管网格局。环渤海、长三角、珠三角、西北地区以及川渝地区管网建设相对发达，东北、中南等区域的网络布局空间还很大，各地联络线和支线建设程度各异，很多地域尚不具备天然气消费的基础，势必影响天然气消费市场的扩大。

1.4.2价改目标确定，市场化机制有望形成

“管住中间，放开两头”是中央确定的电力、天然气等能源价格改革的总体思路。在天然气产业链中，除了管道运输的环节外，其他环节都可以竞争。当前，非居民用气基准门站价格和居民用气门站价格，由国家价格主管部门即国家发展和改革委员会管理，门站价格以下销售价格由地方价格主管部门管理。2015年11月底“关于输配电价改革的实施意见”已经出台，乐观估计，关于天然气输配价格改革的意见将很快与公众见面。到2017年，天然气气源和销售价格将基本放开。未来天然气供需双方可以在价格政策允许范围内通过公开交易形成具体价格协商定价，实现公开透明交易。长输管道、分支管道、省内管道、市内管道、配气管道作为网络型的自然垄断环节仍将由政府定价，而城市燃气作为重要公用事业，其民生用气的终端销售价格也将纳入政府定价范围。

1.4.3储备逐步完善，安全供气显著增强

2012年中国储气库工作气量仅占消费量的1.7%，远低于世界12%的平均水平。随着天然气业务的快速发展，储气库在天然气供应链中的调峰作用日益明显，受到各方重视。“国家发展改革委关于建立保障天然气稳定供应长效机制若干意见的通知”和“国家发展改革委关于加快推进储气设施建设的指导意见”进一步明确了上下游企业调峰责任和支持措施，调峰储气设施得到快速发展。2015年，新增储气库工作气量220亿m3，约占天然气消费总量9%。2020年，仅中国石油的储气库工作量将达到197亿m3，占调峰需求的81%，储气库将慢慢扛起调峰的主力大旗，下游城市燃气供气安全保障能力显著增强。

2中国城市燃气发展的内部条件分析

2.1天然气供过于求，城市燃气气源充足

中国天然气资源潜力大于石油，将进入天然气储量、产量快速增长的发展阶段。尽管受到经济增速换挡、气价调整、煤炭价格下挫及其他替代能源的快速发展的影响，中国国内天然气可供应量增长率虽有所下降但仍保持较高速度增长，而2012年以来城市燃气用天然气增长率和城市燃气供气总量增长率均呈下降趋势(图3)，均低于同期天然气可供应量增长率。随着进口管道气、LNG接收站及非常规天然气开发不断取得进展，中国国内天然气市场供需形势已经发生逆转，2020年中国国内天然气供应能力将富余(300～500)亿m3。未来几年，大量照付不议的天然气长期贸易合同将陆续进入执行阶段，必将进一步加剧中国天然气资源过剩的局面，这将为城市燃气开拓市场提供更加充足的气源。

2.2价格竞争力增强，区域竞争加剧

能源结构调整中，天然气扮演着煤炭和石油替代者角色。这种替代能否顺利完成，价格竞争力是关键。非居民用天然气门站价格大幅下调，强化了天然气相对于成品油的价格优势，有利于交通运输业用气。在当前控制碳排放和绿色低碳发展政策大背景下，天然气替代煤炭的价格弱势也将得到大为改观。在大大降低现有天然气用户成本的同时，对潜在用户也会产生积极影响。一些消费能力较低的用户将重新考虑使用天然气，而一些此前不被城市燃气企业认为具有开发价值的区域和市场将重新纳入市场开发规划。按照到2020年城镇居民将基本用上天然气的发展计划以及部分地区天然气“县县通”“镇镇通”工程的实施，将会发现更多有投资价值的城市燃气市场和项目，未来中国城市燃气部分区域市场竞争将再度白热化，城市燃气用户也将进入一个快速增长期。

2.3气源供应多元化，专营权面临挑战

能源供应主体的多元化发展将成为能源价格市场化的先机。2015年中国城市燃气气源供应主体多元化竞争已崭露头脚，山东等地已经实现了气源供应主体通过直接价格拼杀争夺终端用户。当前，煤制气、煤层气、页岩气已经向民营及社会资本开放。常规油气勘察区块招投标工作也于2015年7月在新疆试点，传统以国有油气企业为主的局面有望打破。广汇、新奥已经实现海外天然气资源进口，未来的天然气进口企业会越来越多，大用户将可能直接从海外购买天然气资源。在气源供需双方可以实现自主选择的新机制下，除城市燃气企业外，天然气发电、分布式能源、符合一定规模的工业、LNG/CNG燃料供应商等用户，甚至在供气区域内有一定消费规模的其他非居民用户都可以自主选择天然气气源供应商。对于上述自主选择气源供应商的用户，现有城市燃气企业将主要提供城市燃气管网输配服务，城市燃气专营权制度将受到冲击。

2.4应用范围扩展，安全管控难度增大

中国城市燃气已广泛用于居民、公服、交通运输、集中与分户采暖、燃气空调、工业燃料、天然气发电、分布式能源等多个领域。2014年，城市燃气普及率已达94.6%，县城燃气普及率已达73.2%。未来几年，中国随着新型城镇化以及以京、津、冀、长三角、株三角等经济发达地区和大中城市为重点的重点领域“煤改气”工程和燃煤锅炉、工业窑炉的天然气替代改造和城市无煤区扩大，都为中国城市燃气发展进一步开拓了空间。燃气用户的增加，使城市燃气企业安全管理界面不断扩大。英国统计数据表明，燃气爆炸的事故数与燃气用户及燃气消耗几乎成正比。笔者虽不敢完全赞同，但现实中因燃气用户使用不当造成的燃气安全事故却频频发生，特别是燃气爆炸事故给人民群众生命和财产造成重大损失，影响社会稳定，后果十分严重。

2.5价格机制市场化转变，行业监管严格

中国城市燃气销售价格由县级以上地方人民政府价格主管部门根据对以往购气成本、经营成本的监审后采用成本加成法确定。长期以来实行的居民用气低价、非居民用户明显高于居民用气的价格政策，不仅未能使各种用户公平负担用气成本，还给一些城市燃气企业在居民用气比例上做文章争取更低的综合气价提供便利。

按照中央确定的减少交叉补贴，还原能源商品属性和放开销售价格的基本思路，未来城市燃气价格机制将向市场化方向转变。对于居民生活用气、学校教学和学生生活用气、养老福利机构用气、集中供热用气，以及公交车、出租车用气等民生用气，由于涉及公众利益和公用事业，将继续由政府负责定价，而非民生用气价格将通过市场公平交易形成。政府不但会加强对具有自然垄断性质的管输价格和配气价格的监管，还将严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，大力推进市场价格监管和反垄断执法，查处各类垄断和不正当竞争行为。

2.6应急和调峰能力不足，稳定供气风险较大

按照中国国家政策要求，供气区域峰谷差超过3∶1、民生用气超过40%比例的城市燃气经营者要建设储气设施，而《城镇燃气管理条例》只对县级以上人民政府建立健全燃气应急储备制度做出规定，对城市燃气经营者并未提出要求，其结果造成目前城市燃气调峰应急主要依靠上游即高压管网储气和压减市场来解决。中国已建成20个城市燃气LNG应急储备项目，总储气能力近4亿m3，储气能力不足1%。即使按“天然气发展十二五规划”提出的城市应急和调峰储气能力15亿m3，也仅占城市燃气天然气用气总量1.3%，不能满足平均3d用气量的最低要求。城市调峰、应急储气设施建设滞后，调峰能力不足，特别是针对重大事故、自然灾害等突发事件，难以有效保障供气安全。

3 对策与建议

“十三五”期间，中国正处在向绿色低碳发展转型的关键时期和全面建成小康社会的决定性阶段。从外部环境看，尽管受到非化石能源比重提高、煤炭清洁高效利用、能源消费低迷、政府部门干预增多以及区域性管网不完善等现实威胁，但优先使用清洁能源、天然气消费潜力大、治理大气污染、天然气价改和储备机制的完善等将助推城市燃气发展。随着依法治国和转方式调结构的逐步深化，政府干预、区域性管网不完善等也会逐步弱化。