【菲律宾电改】拿什么衡量电改成败？-北极星输配电网

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菲律宾的实践表明，在发展中国家进行彻底的市场化电力改革是可行的，但是第一，电改要有足够的内生动力;第二，电改不可一蹴而就;第三，不能用电价是否下降来衡量改革成败

菲律宾大选结束，被称为“菲版川普”的地方政客杜特尔特当选总统。在未来六年的执政期内，杜特尔特见面临多重挑战，有极为敏感棘手的南海岛屿纷争，更有社会经济的可持续发展问题。而这些挑战都直接或间接地与菲律宾电力供应问题相关。

作为一个亚洲发展中国家，菲律宾无论政治还是经济实力在国际舞台上都不抢眼，然而2001年菲律宾国会通过“电力工业改革法”，启动了全面的电力工业改革进程，其深度和广度在亚洲发展中国家绝无仅有。相比中国正在深化的电力改革，我们想到的菲律宾已经做了;我们没打算做的，菲律宾也已经试过了，其中的经验与教训值得关注。

说起来，菲律宾这场史无前例的电改是一场由“出师未捷身先死”的核电站引发的，我们就从这座叫“巴塔安”(Bataan)的核电站说起。

废核是电改导火索

1973年世界范围内的石油危机也波及到了菲律宾这个完全依赖能源进口的国家。为了减少对进口石油的依赖，当时的政府决定以美国西屋压水堆技术在吕宋岛中部建设621兆瓦的巴塔安核电站，到1984年已经基本完工。

1986年马科斯总统下野，同年发生了切尔诺贝利核电站事故，新任总统阿基诺夫人决定将这座尚未商运的核电站永久关闭，成为世界上最早“废核”的国家。

这座核电站的关闭对菲律宾电力供应的影响巨大，因为其装机相当于当年菲律宾全国总装机容量的约十分之一。加上当时菲律宾的一些火电厂已经老旧、面临退役，而持续的干旱限制了水电厂的发电量，菲律宾到上世纪90年代初陷入了严重的电力短缺危机，每天的停电时间8小时到14小时，对国家经济和人民生活造成了巨大的影响。

为了应对这场电力危机，当时的菲律宾政府决定大力吸引私人资本进场，给予独立发电商投资者各种优惠条件，包括提供燃料供应、发电量照付不议(take-or-pay)、固定汇率保障的担保条款。

这样，菲律宾很快就吸引了大量外资，新增独立发电商的总装机超过6000兆瓦(包括油、煤、天然气机组)，电力危机得到了缓解。

但是1997年金融风暴横扫东南亚，菲律宾经济增长开始停滞，原本预计的电力需求增长也成为幻影。因此，菲律宾的电力供应几乎一夜之间从短缺转为过剩。可按照政府提供担保的供电合同，菲方必须按照合同付给独立发电商最低发电量费用。

在整个上世纪90年代，独立发电商电厂的平均负荷率只有36%，而合同的负荷率一般是85%，所以造成了国家电力公司的巨额亏损，国家电力公司的债务(其中也包括兴建核电站所欠的款项)到2001年累积到了164亿美元，相当于全国外债总和的三分之一，菲国家电力公司已经资不抵债。更糟糕的是，由于“照付不议”条款，电力供应过剩的财务成本最终被转嫁到菲律宾消费者身上，菲律宾成为亚洲电价最高的国家之一。

在此情况下，菲律宾政府决心实施(也可以说是“试试”)电力改革，并向总部设在马尼拉的亚洲开发银行求援。1998年亚洲开发银行批准了3亿美元的贷款，用以帮助电改做前期的研究和政策准备。2001年6月，电改法案终于完成国会法律程序，正式生效。

从电改法的内涵来看，菲律宾的电改基本照搬了澳大利亚电改模式，把电力工业拆分为发、输、配、售四个环节，将国有的发电厂私有化，输变电环节交由私人部门特许经营，并建立独立的能源监管委员会。同时，建立电力批发现货市场，发电厂商竞价上网，并逐步实现售电竞争和自由选择。电改法还为最终引入售电竞争预设了五个前提条件：解除捆绑电价、废除交叉电价补贴、建立电力批发市场、国有电厂的私有化率达到70%。

十年求同，十年实施

由于电力改革的复杂性和电力工业与政治紧密相连的特殊性，建立共识是一个艰难而漫长的过程。从法案提出开始，经历了三届政府十年时间。国会组织了14次咨询会、28次技术小组会、20次公共听证会、6次众议院调查委员会和15次两院联合会议。

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