供给侧改革理论思考 再析供给侧结构性改革（二）

一、供给侧分析的两个维度

推进供给侧结构性改革，首先需要明确什么是供给侧。目前理论界主要有以下几方面的观点。一是从总量角度分析，认为供给侧包括投资、劳动、效率等方面。二是从生产要素的角度进行分析，认为供给侧包括土地、资本、劳动力、制度、创新等生产要素。三是从多个视角进行分析，认为供给侧主要包括生产要素、结构调整，以及政府管理体制和国有企业改革等方面。这些分析都有其合理性，但从构建供给侧结构性改革的政策体系来看，还应建立对供给侧覆盖更为全面、更容易让实际工作者掌握的分析框架。

中央对供给侧结构性改革的决策，要求从生产端入手解决供给侧存在的问题。微观经济学将市场分为生产要素市场和产品市场，与之相对应，供给侧产品的生产也可以从两个维度去分析，一是生产要素的生产，二是产品和服务的生产。（见图）

生产要素是指进行社会再生产所需要的最基本的资源。在现代经济学中，生产要素覆盖了社会生产经营活动所需的各种资源，一般认为劳动、土地、资本是最重要的生产要素。随着经济社会发展，能源、矿产资源、管理、技术、信息等也被纳入了生产要素范畴。

生产要素以外的产品和服务内容十分广泛，其中大部分我国实现了供求平衡、市场配置资源，需要纳入供给侧改革分析框架的，是那些存在供给约束、消费者缺少选择权的产品或服务。如部分药品、高端消费品等物质产品，优质教育、医疗、养老、文化娱乐等服务产品。

图：供给侧分析框架

二、供给侧的主要问题表现为供给约束

我国经济的周期性波动主要源于供求关系的变化。受计划经济影响，在上世纪九十年代以前，供求矛盾主要表现为供给约束。在上世纪末结束短缺经济后，供求矛盾主要表现为需求约束。自1998年开始，我国一直实行扩大内需的政策，成效十分明显。2012年以来，我国经济增速放缓，是供给约束与需求约束相交织的结果。主要表现在，一方面是需求不足，投资、消费、净出口增速下滑。另一方面是供给约束，供给侧效率不高，供给结构难以满足需求结构的变化，主要原因是供给侧体制僵化、行政干预较多、监管失当、公共服务不到位。

三、产生供给约束的机理

从供给侧分析的两个维度出发，这里选择若干生产要素、产品和服务领域，对形成供给约束的机理进行分析。

（一）土地

我国城镇化、工业化都需要土地，土地的供给侧只有两个主体——国家和农村集体。土地使用权作为商品，其价格难以反映实际的供求关系，也无法通过市场进行最优的配置，增加了土地资源稀缺性。由于土地供给约束，造成供求矛盾突出，城镇化空间不足，各类投资建设用地成本上升、周期拉长。

土地供给约束的原因，一是对土地实行严格的计划管理。任何一个地方的城镇化、工业化进程，对土地需求的数量、位置、时间不同，而在计划供地方式下，政府每年根据上年土地利用情况和人口增加规模等因素，几乎是匀速供应土地。这种供地方式难以灵活地满足城市建设、企业发展对土地的需求，造成有的地方供不应求，“地王”频出；有的地方供大于求，无人问津。

二是土地审批层次高、重复多。除村民建房和乡镇企业、乡村公益设施建设外，建设占用土地均需报国务院或省级政府审批。审批内容分为直接审批和间接审批，涉及的部门多、事项多、标准多。近年来，一片土地从规划开发到实际开工，拖延的时间越来越长，降低了供地效率，对扩大投资、扩大内需形成巨大制约。

三是土地市场发育严重不足。现行法规将土地按所有制分为国有土地和农村集体土地，政府完全控制国有土地一级市场，并在这个市场中对房地产开发用地、商业用地、工业用地执行不同的价格。国有土地使用权被分割在三个市场中进行交易。农村集体土地又分为农用地、宅基地和农村建设用地，其权能受到严格限制，无法自由进入市场交易。

（二）资本

企业发展和居民生活都离不开各种金融产品，如贷款、股票、债券等。这些金融产品的供给侧为中央银行、金融企业、工商企业和政府。资本市场的供给约束表现为，货币发行总量较大，但金融产品供给不足，资金价格长期居高不下。资本市场低效供给向下传导，造成了实体经济融资难、融资贵，影子银行非正常扩张，金融风险增加等一系列问题。

资本市场供给约束的原因，一是银行贷款规模计划管理。贷款规模管理原来是计划经济时期国家对现金投放进行管理的主要手段，1998年起改为指导性计划。2011年起，央行通过窗口指导等手段，事实上重拾贷款规模的指令性计划管理，称为“合意贷款”。计划期从过去按年分季下达变为按月、甚至按旬下达。在实际执行中，贷款规模层层分解，到基层支行甚至按日制定规模，不得突破，不得借用。由于信贷规模的发放额度、发放时间、发放结构与信贷市场的供求关系脱节，市场需要资金时往往额度不足。在贷款规模指标控制下，造成整体信贷资源稀缺。银行巨额存量信贷资源无法通过正常的信贷渠道发放，只好以创新为名，开展同业、信托、理财等业务，实质是绕开监管变相发放高利率贷款，即影子银行业务，增加了企业融资成本，其中隐藏的金融风险也不可小视。

二是金融产品发行审批制度。我国股票发行已经从审批制过渡到核准制，注册制改革也已提上日程。但债券发行审批改革仍然滞后，抑制了债券市场规模。目前，发改委和证监会主管的企业债、公司债等品种仍需事前审批。发行审批门槛较高，把大量中小企业拦在门外。企业债券市场又分割为交易所市场和银行间市场，客观上限制了债券的流动性，也降低了债券的投资价值。不仅如此，近年来在地方债发行也实行了审批制。债券市场的规律是高风险高收益、低风险低收益，风险由债权人和债务人自行承担，主管部门完全可以放开审批，满足市场对债券产品的需要。

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