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天然气管网的投资建设比石油管线更为特殊,前者在投建前必须先锁定上游的安全气源与下游的稳定市场。原因在于天然气易挥发而不易存储的物理特性,存储和运输成本都很高。
因此天然气项目向来是上中下游一体化的,商业模式更为复杂。壳牌集团将天然气一体化部门独立成为与上游勘探开采部门并列的四大板块之一,也是基于天然气业务的独特性。
这对国内民企来说显然是巨大挑战。当前市场环境下,民企灵活、低成本的优势难有用武之地,而缺乏资金与政府关系的劣势却被放大。
东帆石能源咨询公司董事长、原中海油能源经济研究院首席研究员陈卫东指出,应先放开天然气价格,再实行第三方准入。因为单纯进入管输环节的民企,难以掌控上游气源和下游市场。因此,即使政府制定了第三方准入机制,纵向一体化的垄断企业仍可以偏袒本系统的公司而排挤第三方。
只有放开天然气价格,才能鼓励更多民企加快对管网和LNG接收站等基础设施的投建,因为目前主要的天然气资源依靠进口获得;其次要让上游边际气田的灰色区块阳光化,从而部分开放已形成产量的国内资源。
上述改革推进缓慢,原因在于管网系统一直被决策层视为自然垄断行业。例如,2015年10月,国务院发布的《关于推进价格机制改革的若干意见》已明确提出,到2017年全面放开竞争环节价格,政府仅监管具有自然垄断性质的管道运输价格和配气价格。因此“网运分离”,即:放开天然气输配管网、LNG接收站、储气库等基础设施,放开竞争性业务和竞争性环节价格、输配气价格由政府定价的改革,始终未能落地。
自然垄断之辩
“网运分离”改革的艰难并非油气行业独有。电力与油气行业一样面对传输网络的自然垄断问题。在2002年即由国务院颁布了《电力体制改革方案》(国发【2002】5号),计划通过厂网分离、主辅分离、输配分离、竞价上网四步改革措施逐步构建起竞争性的电力市场。但历经十三载,直到《关于进一步深化电力体制改革的若干意见(中发【2015】9号》出台,才将电网明确定位为“电力高速通道”。但仍未改变“全国一张网”的基本态势。
这两个行业均未实现主干传输网分拆和第三方准入,原因在于决策层始终将油气管网和电网归于自然垄断,并相信由一家企业拥有和运营整个网络能够实现规模经济,避免重复建设。
早在2013年底,中共十八届三中全会决议中即提出:“国有资本继续控股经营的自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化。”以及“推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革,放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业(2210.251, -30.53, -1.36%)、公益性服务、网络型自然垄断环节,提高透明度,接受社会监督”。
已在2015年底上报国务院的《石油天然气体制改革总体方案》也旨在打破油气行业行政垄断,有效监管自然垄断。放开竞争环节,培育和引入多元化的市场主体,实现上游适度集中、中游强化监管、下游充分竞争。
国家发展和改革委员会价格司、价检司联合课题组也曾提出,规模经济的自然垄断可以增进社会福利,因此不应盲目反对自然垄断。
接受《财经》记者采访的多位学者及业内人士指出,根据现代自然垄断理论,中国大部分垄断性行业已失去自然垄断属性,成为人为的行政垄断。
有学者指出,中国作为转型经济国家,在计划经济体制下所认定的自然垄断产业并没有经过市场竞争,因此不具有“自然”性,很大程度上是“行政垄断”形成的“人为垄断”;成了以“自然垄断”之名而行“行政垄断”之实。
此外,一国经济发展阶段以及收入水平的不同,也会形成对自然垄断产业的不同定义。发达国家在电力、铁路、天然气和电信等行业的基础设施产业已被定为非自然垄断产业,而发展中国家则仍将这些行业定为自然垄断产业。
《资本主义的增长奇迹——自由市场创新机器》一书的作者,著名经济学家威廉˙杰克˙鲍莫尔提出的“现代自然垄断理论”已被世界工业界广为接受,他认为,判断自然垄断的依据不再是传统自然垄断理论认为的规模经济,而是成本次可加性,即:一家企业能以较低的成本生产两家或以上企业所生产的一定数量的某种产品。
规模经济不再等价于自然垄断,成本次可加性才是自然垄断的充要条件。根据这一理论,中国大部分重化工业均非自然垄断,若政府因维护这些产业的规模经济而实施市场准入限制,就无疑是作茧自缚,这种过度干预市场的政府规制行为并不能节约社会资源和生产成本。
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