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这些装机目标也并非地方政府一相情愿,我们在对甘肃和河北张家口进行实地调研时发现,虽然目前这些地区限电严重,但投资者仍有热情进行新的投资。这恰恰是最低保障性收购的兜底性政策给市场投资主体这样一种预期:目前过高的可再生能源弃电率是暂时性困难,只要度过目前这个阶段,盈利终将来临。而风能和太阳能和其他自然资源一样具有稀缺性,早开发者具有先发优势,投资者希望抢先占据这种优势。
综上所述,我国目前的可再生能源政策不可持续,亟待调整。固定上网电价补贴和可再生能源全额保障性收购政策使得投资者过分重视成本因素而忽略需求因素,使得风电装机集中在风力资源好、但远离用电负荷的“三北”地区,一定程度上造成了我国目前的高弃风率现象。目前的最低保障小时数政策对于大多数弃风大省并不能解决根本性问题,反而可能发出错误的政策信号而继续加重可再生能源弃电现象。如果光伏发电继续实行这一政策组合,未来大规模弃光恐怕不可避免。
随着技术进步和规模化生产,可再生能源发电价格逐年下降,根据媒体披露,国家能源局主管部门也在考虑“十三五”末可再生能源平价上网的可行性,固定上网电价补贴最终会退出历史舞台。但是何时退出以及如何退出,影响新增可再生能源投资。补贴退出不宜一蹴而就,可以逐年递减。并且为了防止补贴调整引发的“抢装”,可以考虑增加调整频率例如每半年或者以更短的间隔时间调整。需要强调的是,我们建议政策制定者应该对补贴退出时间、调整幅度和调整频率等给予市场明确预期,减少政策不确定性。
另外还有一种思路是推行可交易配额制。今年三月国家能源局发布了《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》,对各省市能源消费总量中可再生能源比重目标和全社会用电量中非水电可再生能源电量比重指标做出规定,同时要求除专门的非化石能源生产企业外,各发电企业非水电可再生能源发电量,应达到全部发电量的9%以上,并明确提出要建立可再生能源电力绿色证书交易机制。
从对可再生能源支持效果方面来看,配额制是数量政策,补贴是价格政策,理论上两种政策择一即可,可以达到相同效果。也就是说,配额制如果设计的好的话,可以取代目前的补贴政策和全额收购制度。配额制能够保证可再生能源发展目标的达成,而以绿色证书的形式允许配额在市场上交易可以降低成本,比单纯实行配额制更具有成本有效性。但需要指出的是,可交易配额制的市场设计对于是否能够达到目标以及实现成本有效性至关重要。细节是魔鬼,包括各省可再生能源发展目标设定、交易方式、交易范围、和碳交易市场等规则的设计都是决定配额制和绿色证书交易制度能否成功的关键。
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