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由政策驱动的风电装机总规模持续增加
我国风电在过去十余年里快速发展,已经成为世界第一大风电装机国,累计装机容量从2006年的2.5GW增加到了2015年底的145GW,年平均增速达到50%。由于风电成本无法与火电、水电等传统能源相竞争,如此快速的发展主要得益于政府政策支持。以2005年《可再生能源法》的颁布为开端,我国陆续出台了诸多支持可再生能源法发展的政策措施,形成了较为完备的法律政策体系,这些政策主要包括:
上网政策:《可再生能源法》明确规定,国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。这意味着,在保证电网安全的前提下,合法成立的可再生能源发电企业的所有发电量应由电网全额收购。随着“弃风”现象不断加剧以及我国电力市场新一轮改革的开启,2016年上半年国家发改委发布《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》,对全额保障性收购做出了更为具体的定义:“可再生能源发电全额保障性收购是指电网企业(含电力调度机构)根据国家确定的上网标杆电价和保障性收购利用小时数,结合市场竞争机制,通过落实优先发电制度,在确保供电安全的前提下,全额收购规划范围内的可再生能源发电项目的上网电量。”
电价政策:中国风电定价政策的演变大致可以分为三个阶段。第一个阶段是2003年以前的核准电价制度,当时风电装机总量很低,国家主管机构对风电项目电价进行逐个核准。第二个阶段是2003年到2008年之间招标电价和核准电价并存。中央政府对大规模风电场组织特许权招标,将竞争机制引入风电场开发,以市场化方式确定风电上网电价,通过签订长期合同保障电力销售和上网电价。之后,中标价格成为有此经验的省份建设新风电项目的基础。对于那些没有招标经验的省份仍然沿用了核准电价。在此期间,区域之间风电价格差异较大,低至0.38元,高至0.8元每千瓦时(Qiu和Anadon,2012)。第三个阶段是从2009年开始实行的固定上网电价制度. 全国按风能资源状况和工程建设条件分为四类风能资源区,相应制定标杆上网电价(图1)。风电标杆电价高出火电标杆电价的部分由财政进行补贴,资金来源主要是可再生能源电价附加。
税收政策:风电场享受多重税收减免政策。主要包括所得税“三年三减半”,即风电场前三年运营期间完全免除所得税,之后的三年免除一半的所得税;增值税享受即征即退50%的政策,2009年增值税改革允许将中间成本和固定投资作为税收扣除项,大幅降低了风电场税收负担。
风电发展区域失衡,支持政策充当何种角色?
与全国风电装机总量快速增加相伴的另一个现象是风电发展严重的区域不平衡。虽然从2010年以来几乎所有的省份都有风电装机,但装机集中在风能资源丰富的三北地区(华北、东北和西北)。 图2为我国2015年累计风电装机并网容量的省域分布。“三北”八省份(内蒙古,新疆,河北,甘肃,宁夏和东北三省)累计装机量占全国总容量的三分之二以上。
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