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7月20日,国家发改委、能源局联合下发《关于有序放开发用电计划工作的通知(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)。文件下发后,受到社会各界的高度关注,并被媒体解读为电力市场化改革加速的重要信号。为此,本刊记者就《征求意见稿》的相关内容专访了资深电力专家、中国电机工程学会能源专委会委员陈宗法。
陈宗法认为,《征求意见稿》从总体上来说有调整、有变化,是对电改9号文和电改6个配套文件的细化。《征求意见稿》进一步明确了电改的时间表和路线图,使得电改更具操作性。在以下四方面有了新的突破:一是明确了2017年3月15日之后投产的煤电机组不再安排计划电量;二是不受电压等级限制,鼓励引导电力用户参与市场交易;三是加快非煤电机组参与市场交易,鼓励纳入优先发电机组(包括大型水电、核电)积极参与市场,开展直接交易;四是适时取消目录电价,推进电价机制改革,加强市场监管。
而从发电行业业内人士的角度看,《征求意见稿》并没有太超出我们的预期,文件也没有明确执行范围。由于本身处在征求各方意见的阶段,其正式文件如何出台还存在不确定性。尽管新电改推进情况复杂、困难重重,但我对市场化电改前景是充满信心和乐观的。正如前几年进行的大用户直购电改革,起步阶段同样是举步维艰,试点几年后才得到了行业和社会的认可。作为行业内人士,我最主要的建议是,不要把电力企业仅仅当作被改革对象对待,应该是积极参与新电改的一个重要主体,应充分调动电力企业的积极性,充分发挥电力企业的主体意识。
电力市场化改革提速早有预期,多重因素叠加导致煤电发展过快
《中国电力企业管理》:为什么国家发改委、国家能源局在这个时候发布《关于有序放开发用电计划工作的通知(征求意见稿)》?
陈宗法:我认为《征求意见稿》的出台主要是以下四个方面的考虑。
一是党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总体目标,但在深化改革的过程中,一些专家学者认为改革出现了空转、打滑、阻滞。而电力体制改革又是国家全面深化改革的重要组成部分,中央专门派出了督查组,要求加快电力市场化改革的步伐。
二是2015年3月15日中央下发电改9号文后,电改在各地试行,电改红利得到释放。据国家发改委在例行新闻发布会上发布的消息,近两年全国电价下降向全社会整体让利1500亿元,尤其是工商用户实实在在地享受到了电改的红利。但广大电力用户对改革成果仍有更大更高的诉求。
三是2015年11月26日,国家发改委出台了电改6个配套文件。但是,配套文件仍不太具体,进入可操作阶段更有必要进一步细化,进一步明确电改的路径和时间表,使电改各项政策能够真正落地。
四是我国电力供应普遍过剩,有的区域出现了绝对过剩;尤其是当前煤电过剩矛盾更加突出。希望通过加快市场化改革步伐,化解煤电过剩产能。
基于上述四方面的原因,国家发改委和国家能源局出台这样一个《征求意见稿》,目的是要增加直接交易、市场电量份额,加速电力市场化改革落地。这是深化电改关键性的一步。
《中国电力企业管理》:如何看待这样一个文件?
陈宗法:《征求意见稿》发布后,媒体传递出的信息是电力市场化改革大大加速了,这是主流观点。但是,作为电力业内,尤其是发电企业,心里早有准备,并没有太超出我们的预期。在发电企业来看,电力市场化改革是大势所趋,这只靴子迟早是要落地的。《征求意见稿》的出台,有突破、有调整、有变化,但总的来说基本符合预期。根据现有的电改文件精神,2016年直接交易电量占工业用电量30%、2018年工业用电全部放开,2020年商业用电全部放开。由此我们估算,2016年市场电量占比为30%左右,2018年市场电量占比为65%左右,到2020年市场电量将占到80%左右。市场电量逐年提升是必然趋势,也在广大发电企业的预想之中。
《中国电力企业管理》:当前,一边是煤电发电利用小时持续下降,一边是煤电装机并未明显减速,其原因是什么?
陈宗法:近几年来,煤电装机出现了反弹,我认为主要有以下五方面的因素。
一是2011年以来,电煤价格持续下滑,煤电边际效益上升,煤电成为发电企业的盈利中心,客观上刺激了煤电的加速发展。
二是煤电项目审批权下放地方政府后,同时加上国民经济增速普遍下降,地方政府为了稳经济、保就业和增税收,寄希望于多上能源电力项目,以此来拉动地方经济增长。
三是发展多多少少有惯性作用。发电企业虽然经历了电煤市场的洗礼,但是并没有经历过电力市场竞争的残酷性,电厂发电和卖电不需要考虑市场。近两年来,电力供需普遍平衡,局部地区出现绝对过剩。五大发电集团关注到了电力过剩的危机,控制了发展速度,占全国的装机比重从2010年开始连续5年出现了下降。但是,其他发电主体,尤其是地方能投公司、社会民营资本仍然处在快速扩张期,而政府部门对这类发电主体的调控影响力又较弱。
四是煤电清洁发展转型成为大势所趋,政策调控的力度层层加码,煤电发展空间越来越小。正因为如此,发电企业希望抓住煤电发展的最后机遇期,借此搭上煤电发展的末班车,同时实施煤电超低排放、超低能耗。
五是国家没有出台统一的电力规划,政府对五大发电集团以外的投资主体的影响力不大。近几年来,地方及社会民营投资主体的新装机速度并没有减下来。
综上所述,多重因素叠加导致了近年来煤电发展速度过快。下一步,随着电力市场化的推进,有的区域已经开始了电源项目招投标制的试点,煤电发展将逐步走上理性轨道。
电力市场化改革有新突破科学应对煤电机组投产小高峰
《中国电力企业管理》:《征求意见稿》有哪些新的突破?
陈宗法:《征求意见稿》我认为主要有以下四点突破。
第一个突破是《征求意见稿》的第六条,不再安排新投产机组发电计划。对2017年3月15日后投产的煤电机组,各地除优先购电对应电量安排计划外,不再安排其他发电计划,通过市场交易获得的发电量不再执行上网标杆电价。而9号文只是提出,鼓励新核准的发电机组积极参与电力市场交易,其电量尽快实现以市场交易为主。没有规定时间节点,也比较笼统。由此看出,《征求意见稿》对新投产煤电机组实行市场电量和市场电价的时间节点规定明确,这样对新增发电机组的影响很大。从长远看,实行市场电量和市场电价对控制煤电发展速度、抑制煤电发展规模具有积极意义。但是,从短期来看,反而会刺激煤电发展的速度和规模。煤电企业为了享受最后的计划电量和上网标杆电价,正在建设的煤电项目有可能缩短工期,抢在2017年3月15日前投产,这样就可以搭上计划电量的末班车。近年风电项目的发展就是典型的例子。当然,也不是所有机组都能做到,合理建设工期有自身的客观规律。这一点,必须引起各级政府的高度重视,进行科学引导和严格监管;各发电企业也要吸取过去煤炭、钢铁产能严重过剩的教训,以行业利益为重,力求做到电力供需的基本平衡。
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