深度解析︱西部地区“降成本”调研报告(涉及电力、煤炭等)

(三)降成本政策措施效果评价

西部调研地区的降成本措施，有些从长远考虑的，效果就明显，有些政策有短期效果，但有限，同时还需要强化对经济周期、企业经营等问题认真甄别，针对性施策，才能达到应有的效果。

1.降成本需要处理好战略与战术的定位。重庆在战略上行动早，产业结构优化升级积极，决心大，就主动，2015年全国经济稳增长压力较大的情况下，重庆以11%的GDP增长率位居榜首，而且降成本去产能压力并不大，充分体现了战略布局的优势;而调研其他地方则受制于资源、就业等压力，虽然也面临转型要求，但没有坚定决心，战略上行动不力，战术上也就压力大而且被动，在过剩产能、落后业态上无论怎样加大政策措施力度，总会给人“头疼医头、脚疼医脚”的嫌疑，没有形成产业升级的良性循环，恐怕也很难彻底扭转局势，赢得主动。

2.供给侧结构性改革需要遵循好政府与市场关系来施策。正确树立政府和市场的关系，市场做不好、做不了的，政府做。调研中发现重庆在结构调整中做的积极主动，而且全部调研地区通过降低制度性交易成本、税费成本、要素成本、物流成本、融资成本等措施，对于改善企业运行环境、降低成本都是积极有效的，但是也存在着一些政府反而大包大揽问题，如宁夏专门成立葡萄酒局，对企业提供“保姆”式服务，明显高于国内外成本却要执着推进，效果自然不会好。

3.降成本政策要区分经济周期问题还是企业运营问题。是经济周期问题，供给策改革降成本政策措施确实需要帮助企业度过难关;如果是企业经营的问题，是落后的业态、落后的产能，已经不适应市场的需求，如宁夏、陕西的煤炭、钢铁企业，政府再给多少政策，可以维持这些企业的运行或延缓其困难显露，但难以扭转局势，需要转变思维进行转型升级才能解决企业发展的根本问题。

4.需要强化企业投资的可行性研究。决策的失误是最大的失误，如果企业投资项目可行性研究没有做好，陷入困境，那么单纯依靠政策的支持，难以改变困难的格局，而且投资主要是为企业盈利，如果不能盈利反而只能依靠政府政策维持运转，那投资的意义就需要大打折扣，如宁夏的煤质油能源投入项目，投产就亏损，越生产越亏损，这种靠政府的降成本措施恐怕难以改观。

5.降成本措施还是有许多积极探索。如重庆的资金优惠政策“资金池”，为了解决企业出口退税时间长的问题，财政出资建立“资金池”，先行支付企业出口退税，等出口退税到位再放回“资金池”，解决企业出口退税占用资金长的问题。多地采取的“过桥资金”等帮助企业融资，也具有积极意义。

四、调研思考

西部省份虽发展条件相对滞后，但市场环境的差异影响着发展结果。推动供给侧结构性改革和降成本应以优化市场环境为根本导向，同时财政要注重化解结构调整和降成本过程中的公共风险。

(一)创造好的市场环境可以破解西部发展劣势

对于实体经济运营来说，市场的决定性作用表现为市场环境的决定性作用。市场环境决定着企业运行外部环境，左右着实体经济的运营成本，并最终影响地方经济发展水平。

调研的西部三省份，虽然经济发展都保持向好态势，但发展质量和发展潜力有较大差异。2015年，重庆GDP同比增长11%，位居全国之首。追根溯源，市场环境对于重庆的发展起到了决定性作用，其中两个方面可见一斑：一是公开透明的营商环境营造了较低的制度性交易成本。重庆积极推进政府职能转变，在吸引投资方面，不是简单的给企业优惠，或是一事一议，一企一议，而是减少政府干预，为企业营造透明的、公平竞争的良好营商环境。在调研重庆产业引导股权投资基金公司时发现，投资人普遍反映重庆是一片投资的热土，政府部门服务热情，事项审批快，对企业干预少。二是相对较低且稳定的房价形成了吸引投资和人才的比较优势。重庆市政府多措并举、提前谋划，确保房价稳定，近几年来多地出台限购、限贷等调控措施但效果并不明显，而未出台限购政策的重庆，涨幅却仅为12%。低位稳定的房价使得重庆在吸引人才和投资方面具有比较优势，形成地方经济持续稳定发展的重要环境。

相比之下，有的省份地方政府发展经济的热情也很迫切，但并非从优化市场环境入手，而是亲自上阵，提供所谓“保姆式”服务，甚至为发展某个产业(实为某项产品)而成立正厅级的产业发展局。初衷虽好，政府部门也很努力，但效果不佳，实际上反映了政府理念的落后。结果是政府职能转变不到位，对企业经营管得太多，使得各种显性和隐形的制度性交易成本难以有效降低，反倒不利于企业长远发展。

(二)为优化市场环境提供制度供给是“供给侧”改革的关键

优化市场环境要遵循市场经济的内在规律，通过合理准确地对政府与市场进行功能定位，营造能够激发市场活力的氛围，才能有效降低实体经济运营成本，促进实体经济发展。优化市场环境应从政府的制度和政策“供给侧”入手，矫正政府的“缺位”与“越位”，同时要相应“补位”和“退位”，政府的作用将不再是无所不管的管理者，政府职能由全能管理转变为有限治理，政府的作用要由微观管理转向宏观管理。

从政府的制度和政策“供给侧”改革优化市场环境包括四个方面：

一是市场发现，即政府该退的要退，要打破传统的计划体制思维，把原本应给市场调节的领域，政府彻底让位于市场。从调研情况来看，尽管简政放权取得了积极成效，但是，客观地说，政府仍然管了很多不该管的事情，存在放权不到位，转变职能、提高效能有很大空间。因此要通过建立健全权力清单制度、明确政府的职权边界。建立健全涉企行政事项清单制度，坚持法无授权不可为，理顺政府和市场的关系。发挥企业的市场主体作用非常重要，例如位于宁夏的如意集团，虽然位于西部，又属传统纺织产业，无论从区位而言，还是从行业而言，似乎没有优势可言，但是，该企业在经济下行期不仅没有遇到产品积压、融资困难等问题，而且保持了良好的增长势头，其关键在于：一是该企业及所属集团公司重视自主研发、自主创新，技术领先为企业发展提供了持续的动力。如意集团拥有首家国家纺纱工程技术研究中心、国家级工业设计中心、国家级企业技术中心和博士后工作站，获得了数百项专利技术和创新成果，综合竞争力居中国纺织服装企业竞争力500强第1位。二是该企业注重国际国内资源的优化配置，全球范围内构建供应链和产业链，旗下企业已遍及日本、澳大利亚、新西兰、印度、英国、德国、意大利、美国等国家以及山东、重庆、新疆、上海、江苏等地区，为企业发展打开了广阔的空间。

二是市场维护，即政府要为市场提供有效平台，保证市场有效运行，包括市场基础设施、信息平台、交易规则、法律框架等内容。例如，调研中集中反映的企业融资难、融资贵实际上反映的就是政府在市场维护方面的不足问题。中小企业面临的非利息成本繁杂，反映金融支持实体经济仍存在制度和管理层面的短板，而金融体系不能有效满足企业的长期资金需求和季节性资金需求，则反映我们政府对金融体系的顶层设计存在问题。调研过程中了解到一些高端制造业、农业科技企业等仍存在不同程度的融资问题，例如，缺乏长期资金，短贷长投，导致融资成本高企;银行信贷的种类和服务效率不能有效满足企业的需求等等，说明我国金融体系对企业科技创新和转型升级的服务水平仍亟需提高。另外一个例子是，在降成本措施中，降低用电成本包括降低电价和收费标准以及扩大直购电试点和加快输配电价改革等措施。其中尤以大用户直供电措施最为明显。理论上说，大用户直供电符合市场经济规律，能够进一步激发企业作为市场竞争主体的活力，实现发电用电供需双方双赢，同时也有利于整个社会层面的能源节约和减少排放。但受电网企业独家垄断买卖电力格局、利益藩篱难以突破的影响，目前这一政策在多数省份还仅仅处于试点阶段，试点之外更多的企业还无法享受这一政策带来的优惠，这就需要政府对相应的交易规则、法律框架进行调整，从而优化市场环境。

三是市场引导，即政府要加强战略规划和宏观引导。调研中我们了解到，传统产业产能过剩和经营困难凸显成本压力，而结构调整起步早的地方与企业成本问题并不突出，这说明政府战略规划和宏观引导对于优化市场环境、化解实体经济运营风险具有重要意义。例如，相对于宁夏和陕西来看，虽然同于西部地区省份，重庆企业经营困难和成本问题相对并不突出，这与政府的战略规划和宏观引导有很大关系。重庆主动融入国家对外开放和区域协调发展战略大局，大力实施五大功能区域发展战略，坚持抓早、抓紧、抓准、抓实，经济呈现结构优化、活力增强、质效提升、民生改善的良好态势。2015年，重庆规模以上工业增加值增长10.8%，高于全国平均水平近5个百分点，规模以上工业企业利润增速保持在20%左右。

四是市场培育，即政府对实体经济的支持政策措施。市场培育是指在市场发现、市场维护和市场引导的基础上，通过财政政策、货币政策、产业政策实施，发挥政府政策的导向功能。政府出台的政策措施，也要注重创新，发挥实效，这样才有针对性，能有效降低企业成本。例如，重庆建立手机基地出口退税基金池的做法就很有借鉴意义。针对手机企业产品出口增长快，退税时间长，占用资金量大的实际情况，重庆创新专项资金使用方式，重庆发改委与南岸区政府共同出资1亿元(放大10倍)建立了手机基地出口退税资金池，支持手机企业加大产品出口，缓解了南岸区手机生产企业出口退税占用资金压力，政府花钱不多，但对于促进企业发展效果明显。