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三、去产能政策效果分析
系列煤炭去产能政策可大致分为两类,一类为对产能“永久性”的调控,主要为产能的直接退出(以下称为“产能退出政策”),此类产能将被永久核销,不再具有潜在供给能力;另一类为对产能“暂时性”的调控,主要为“276个工作日”政策及其微调政策,在此类政策下,煤矿的生产能力仍然存在,实际产量释放情况将根据煤炭市场变化,通过行政规定进行调节。由于两类政策的作用效果和可调节便利度不同,我们将区别分析,同时按照时间长短,我们分为短期(2016年)和中期(未来三年)两个阶段进行分析。
(一)去产能政策对煤炭供给的影响
1、短期(2016年)去产能政策对煤炭供给的影响
2016年所退出产能对实际产量影响较小,“276个工作日”政策为2016年煤炭产量下降的主要原因
根据发改委要求,煤炭企业2016年将按计划退出产能2.5亿吨,由于该淘汰规模中包含了停产产能,实际在产产能退出量小于该值,即2.5亿吨产能的退出对实际产量的影响要小于该产能,具体影响我们将通过样本企业进行推测。我们选取前期走访调研过的11家煤炭企业作为样本(见表3),该11家企业为各省主要的煤炭生产企业,2015年煤炭产量合计7.85亿吨,占全国总产量的21%,本次计划淘汰产能占全国总计划淘汰产能的25%,具有一定代表性。该11家企业共计划淘汰产能2.1亿吨,2.1亿吨产能2015年的产量约为0.9亿吨,即计划退出的产能2015年的平均产能利用率仅约为43%。考虑企业从自身利益最大化角度出发,将优先退出已停产或低产量的产能,推测2016年全国计划退出的2.5亿吨产能的产能利用率或将更低,加之2016年产能的退出多集中于下半年,因此估计该2.5亿吨退出产能对实际产量的影响不足0.5亿吨。
从2016年4月开始,全国各煤炭企业开始严格执行“276个工作日”政策。“276个工作日”政策指引指企业实行减量化生产,按全年作业时间不超过276个工作日重新确定煤矿产能,原则上法定节假日和周日不安排生产。相比于正常的约330个工作日,276个工作日将使煤炭产能缩减约16%。从调研情况来看,该276个工作日政策监督检查力度大,执行效果较好,对产量影响显著。2015年末约39亿吨的在产产能按276个工作日重新核算后约为33亿吨,考虑到该政策实际从4月份开始执行,则全年的在产产能约为34亿吨,满产的情况下,产量将较上年(约37亿吨)减少3亿吨。
对比产能退出政策和“276个工作日”政策的效果来看,“276个工作日”政策为影响2016年供给的主要原因。
2、中期(未来三年)去产能政策对煤炭供给的影响
若仅考虑产能退出政策,行业供给或仍过剩
根据我们统计的25个产煤省(区、市)计划淘汰的产能数据,未来3~5年,全国共计划淘汰煤炭产能约7.5亿吨,按目前在停产产能共42亿吨计算,7.5亿吨产能退出后,不考虑新增产能的情况下,在产产能预计约为34.5亿吨。
而对于未来新增产能,《意见》规定,“从2016年起,3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目”,但同时补充,“确需新建煤矿的,一律实行减量置换。在建煤矿项目应按一定比例与淘汰落后产能和化解过剩产能挂钩。”7月底,国家发改委、能源局和煤矿安监局联合下发《关于实施减量置换严控煤炭新增产能有关事项的通知》(简称《通知》),对煤矿减量置换做了相对细化的规定(具体见表1)。根据《通知》规定,纳入退出过剩产能实施方案的煤矿产能也可用于产能置换,但要按一定比例折减,折减比例约30%~50%(具体折减规则见表1),根据该规定,7.5亿吨退出产能最多可置换约2.2~3.7亿吨新建产能,而其他在退出产能实施方案外的煤炭产能退出的置换对煤炭总在产产能影响不大。
为测算出未来三年行业新增产能情况,我们仍以前述11家样本企业为例。2015年末,11家样本企业在建产能约1.6亿吨,在《意见》发布后,样本企业计划在3年内投产的约0.5~0.7亿吨。假设全国未来3年内投产产能占新建产能的比例与样本企业相同,则7亿吨合法在建产能约可投产2~3亿吨,15亿吨总在建产能约可投产4~6亿吨(根据《通知》,前期未批先建的违规煤矿存在补办手续后继续建设的可能)。考虑到7.5亿吨退出产能最多可置换约2.2~3.7亿吨新建产能,我们推测未来三年新增产能约为2~3亿吨。
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