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层级过多会加大国有资产监管难度
Q国资报告:央企过多的层级和法人链条会给国有资产监管带来什么影响?是否会加大国有重点大型企业监事会的工作难度?
A季晓南:央企层级过多,不仅造成机构过于臃肿,管理成本增加,效率也会降低,同时,监管难度也会增大,易于出现腐败或者造成国有资产流失等问题。从国有重点大型企业监事会的履职情况看,层级过多会给央企监管带来这样几个不利影响:
首先,很难做到外部监督检查“全覆盖”。企业管理层级过多,法人链条过长,监督检查的对象自然也就增多,难度自然也就加大。原则上,监事会监督检查的企业每三年进行一次调整,我们内部称之为“换届”,为了实现监督检查全覆盖,监事会曾对每年监督检查的二级企业和企业资产提出明确要求,以便三年内能对企业的全部二级公司和全部资产监督检查一遍。如果央企的管理层级和法人单位太多,三年期间可能都监督检查不过来。比如,2013年中国石油仅党组管理干部的二级单位就有160多家,如果每个单位都要进行实地监督检查,每年监督检查的企业达50多家,根本转不过来,更不要说下面大量的三级、四级公司了。
其次,给监事会的监督检查带来一些法律风险。监事会监督检查的企业主要是国有独资公司或国有独资企业,包括集团公司、二级公司及以下公司。法人链条过长过多,下面的企业很可能是股份制或股权多元化企业,如果是国有绝对控股企业还可以进行监督检查,如果是合资企业或者参股的股份制企业,就不便进行监督检查了。即使是集团公司属于合资企业,也不便进行监督检查。比如,上海贝尔阿尔卡特股份有限公司就是个中外合资企业,中国国有企业的贝尔公司与法国阿尔卡特公司股权各占50%,这家央企一直没有派监事会,原因在于这是一家中外合资企业。
第三,易于造成腐败或者国有资产流失等问题。由于外部监管“鞭长不及”,内部监管“先天不足”,在管理层级过多和法人链条过长的情况下,很容易导致央企内部腐败问题多发。近年来,公开披露的大多是中央企业集团一级或二级公司高管人员的腐败案件,因为中央巡视组、国资委巡视组巡视的对象大多是集团和二级公司的高管人员,监事会监督检查的重点大多也集中在集团公司和二级公司,实际上,集团内部查处的三级及三级以下公司的腐败案件为数不少。根据审计署的审计报告,由于法人治理结构尚不健全,内部层级超过4级的央企中,子公司不当及违规决策时有发生。因此,从加强监管、转变作风、减少腐败、合规决策等来看,也有必要压减央企的层级。
压减央企层级虽有难度但有望完成
Q国资报告:在您看来,央企“管理层级压缩到3-4级,法人单位缩减20%”,这一目标是如何确定的?这一目标能实现吗?央企的层级是不是越少越好?
A季晓南:实际上,这个问题需要回答的是压减央企层级目标的科学性和可行性问题。
首先,压减目标的提出是有根据的。国务院明确要求力争在3年内使多数央企管理层级由目前的5-9层减至3-4层以下,法人单位减少20%左右,应该说,这一目标和时间要求是在精确摸底、认真核实的基础上经讨论后提出来的,是有数据支撑的,不是拍脑袋出来的。
其次,实现压减目标是有可能的。压缩管理层级强调的多数央企,并不是所有央企都要压缩到3-4级以内,这样,就给完成压缩管理层级目标留下了余地。现有41000多家央企法人单位如果压减20%,共有8200多家,这个数据看起来不小,但减去必须完成的“僵尸企业”,其余的通过央企之间的整合和内部结构性调整,完成这一压减目标也是有可能的。另外,实现“双压减”目标有一个时间段,给央企压缩层级留下了一定的操作时段和空间。
第三,关键是要有具体措施。在规定的时间内实现压减央企层级的目标,虽然具有相当的可行性,但也有一定的难度。现在的关键是要制定切实可行的压缩央企层级的具体措施。也就是说,压缩央企层级,既要有总的目标,也要有总体时间,还要有具体措施。否则,压减层级的目标就难以实现。
第四,压减层级不宜搞“一刀切”。央企总体上要“瘦身健体”,要压减层级,但也不是层级越少越好,更不是所有央企一样多层级。每家央企保持多少层级比较合适,这要根据企业的经营规模、所处行业、主业多少、业务特点、管控能力等因素来确定。比如,已经并入招商局的中国外运,如果现行国家有关规定不改变,在口岸从事物流业务的只能是子公司,从招商局集团公司到最下面的物流企业要压到3-4级以下,可能比较困难。对进入世界500强的多元经营企业和上中下游一体化企业,管理层级和法人链条压到3-4级以下,可能也比较困难。总之,要尽力压减央企层级,但要因企而宜。
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