王志轩：碳市场将成为我国电力绿色发展的强劲东风

市场导向，政策先行，清晰明确的政策是实施碳排放交易的基础。目前电力行业实施与碳排放交易相配套的法规政策和相关制度尚不完善，有关碳交易的法律和相关政策缺失，如应对气候变化法、碳排放权交易管理条例、碳交易市场规则等尚未正式出台。同样，对于现有法规政策也有待进一步完善，能源资源、节能降耗、污染物减排等法规政策对电力企业低碳、环保、节能等要求存在交叉、矛盾、不合理等问题。由于节能、减碳、减常规污染物之间既互相促进，也有互相矛盾的情况，法规政策间协调不够，将直接触及各种目标之间不协调的矛盾点，导致电源与电网不协调、可再能源发电无序发展、煤电发展定位摇摆等问题，影响到节能、环保、减碳之间的协调和衔接。比如过度环保要求会增加能耗;过度节能会增加水资源等消耗，节能并不一定减碳等，还影响到强制性的限额要求与排污权交易等市场机制在应用上的矛盾;节能、环保调度与经济性的矛盾，减少弃风弃水与煤电利用小时数下降造成能耗升高的矛盾等。

“目前，在立法层面急需整合现行的各种与低碳发展相关的政策、制度和标准，为科学推进碳市场、更好地发挥碳市场作用提供有利条件。”王志轩介绍，党的十九大提出要更好发挥政府的作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。在碳交易市场组建初期，政策的整合和政府职责的协调要同步推进。在碳市场和碳税的选择上，能够采用碳排放权交易的应尽可能采用，当不宜采用碳排放权交易时，应考虑碳税及其他政策工具，但是政策之间不宜交叉矛盾。如节能量控制、绿证等，要与碳市场相协调，当交叉不可避免时，应给予企业充分的选择权。当然并不是说将所有政策合并归一，而是要化繁为简，科学配置各种政策机制。同时，要加强和整合与碳排放权管理有关的政府机构的职责，统筹考虑各类机构设置，科学配置各部门权力，明确职责。在碳市场管理上，要进一步明确界定中央和地方政府职权，主管部门和其他部门的责任。政府部门权力的重新配置是整合各种政策的关键要素。

碳配额适度从紧是碳市场平稳建设的核心

“真正完全市场化的碳市场交易，就是所有企业共同参与配额拍卖，但是拍卖的形式对于刚刚起步的碳市场来说风险程度过高。就像电力市场组建初期的乱象一样，发电企业明明知道电价低于发电成本，还要赔本赚吆喝。为了避免重蹈覆辙，目前还是以配额免费分配为主，以行业基准线法适当考虑机组的先进性和产业政策低碳化的调整方向，以度电社会贡献值为评判标准，适度给予先进性机组一定的倾斜，促进产业结构加速调整。”王志轩介绍。

从国内外已有的碳市场运行情况看，过松的配额造成碳价持续低迷,如前几年的欧盟碳市场，几乎体现不出碳成本对生产经营环节的影响，碳市场成为摆设。但是，过紧的配额，必然会过多提高参与碳市场企业的成本，也会使这些成本最终传导到全社会，影响到经济的平稳健康发展。

目前我国碳排放配额的分配方式和松紧度根据试点地区政策的不同而各有差异。七省市试点电力企业碳排放交易配额分配方法各有特点，多数试点(如北京、天津、重庆)对于既有设施采用的是以历史排放强度为基数的历史强度法，这种方式会造成配额过剩、市场交易低迷的情况，而以行业基准线方法作为电力行业配额分配的方法，能够鼓励先进、倒逼企业革新技术、节能减排。在基准线设定方面，如基准线水平过于宽松，则容易导致碳交易体系低效甚至无效运行;而过于严格，也会给控排企业造成过重的负担，增加碳泄漏的风险。对于电力行业而言，基准线水平设定需要综合考虑能耗限额标准、技术发展现状、减排能力、地域特征等因素，最后得出一个公平合理的行业基准线。

“我国作为负责任的大国要践行国际义务，履行国际承诺，所以碳排放总量目标要稳，不能冒进，要有一定的弹性。但是绝不能放松碳减排的要求和能源转型的进程，所以在配额分配上要适度从紧，这是基于在构建绿色、低碳、循环发展的经济体系和构建清洁低碳安全高效能源体系要求下，促进低碳转型和提前完成减碳总目标的先决条件。”王志轩介绍。

要做到总量“适度从紧”，一是要把国家控制温室气体排放的总要求和能源转型战略密切结合起来，考虑好火电机组尤其是煤电机组在能源转型中的地位和作用，研究煤电(尤其是热电联产机组)在能源安全发展中的“红线”，从宏观和区域层面统筹解决好煤电装机结构和电量结构。二是要考虑好发电企业的生产经营活动对经济发展、民生保障、实体经济影响的作用、地位以及电力企业自身脱困。三是要充分考虑煤电技术设备条件、运行条件对碳减排潜力的影响。四是要科学估计新能源发展的速度对煤电的替代作用。只有摸清了这些情况，“适度从紧”才会有具体内涵，才可能具体操作，才能水落石出。在总量“适度从紧”条件下，分配到具体企业时，应当与能源电力发展的政策导向、节能减排导向、民生和企业发展导向相一致。

“快、稳、合、扩”四字方针 推进碳市场建设

早在2010年《国务院关于加快培育和发展战略性新兴市场的决定》中，国务院就明确提出“建立和完善主要污染物和碳排放交易机制”，力求以市场手段来控制碳等污染物总量。通过碳试点试水，我国碳市场建设的相关准备工作已基本筹备完善，框架和基础都已成规模，虽然不是万事俱备，但打响环境保卫战的先行力量已蓄势待发。“纸上谈兵终觉浅，只有在实战中才能不断攻坚克难，在发展中发现和解决问题。在推进碳市场建设中，我主张以快、稳、合、扩为战略要领，把工作做实做细，结合实际及时调整。”王志轩说。

所谓“快”，就是要加快推进碳市场建设进程。目前《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》已经颁布实施，2018年是准备阶段，2019年是基础建设年，2020年将在电力行业全面开展，3年时间转瞬即逝，碳市场的全面构建和减排目标的完成需要政府和市场各方主体在各个环节尽快落实和推进。只有在推进的过程中才能更加深入地发现问题，解决问题。

所谓“稳”，指的是研究和建设并进，“快”和“稳”齐驱。本轮碳市场建设首先在电力行业推行，未来将广泛推广到其他行业领域。若急于全面推行将适得其反，这也要求碳市场建设要“稳中求进”。碳市场实际上涉及到方方面面，不单单是电力企业，还有政府、第三方机构等多方面的协调;不光涉及政策，还有规则、平台等方面的建设和完善，某一方面单独冒进反而欲速不达。

所谓“合”，是指政策的衔接和部门间的合作。通过4年的建设经验来看，单纯地依靠气候变化主管部门来推进碳市场建设颇有力不从心之感，还需要多部门合作，联合推进。一方面，相关气候变化的机制、政策之间需要协调，避免政出多门和政策交叉;另一方面，在推进碳市场建设过程中又涉及到多个部门间的合作和统筹，包括气候变化部门、节能部门、环境保护部门、电力市场相关部门以及监管部门。只有相关部门相互配合，才能对碳市场的组建形成合力。当然，部门间的合作与政策间的统筹是有区别的，前者是已有政策的协调，后者将贯穿于整个推进过程之中，需要形成部门间的协调机制，促进沟通常态化。

所谓“扩”，是指范围、地域的扩大。目前碳市场参与主体和碳交易的范围主要限定在电力行业中的火电企业，火电企业通过多年节能减排提高发电效率，减碳空间已经非常有限，且目前无法与其他发电类型开展交换和交易，若要更大地发挥碳市场的作用，应进一步扩大市场规模。虽然扩大交易范围不是目前碳市场建设的当务之急，但在试点和前期准备阶段，都需要树立相关意识，否则碳交易的作用将被不断弱化，孤军奋战难免功亏一篑，影响电力行业整体管理成本和技术进步。并且，目前现行的碳交易管理设计上以属地管理和企业间的交易为主，行业和集团的作用发挥不足，限制了集团公司内部的配额调配权力，不利于行业和集团范围内的整体资源配置。

我国电力行业在节能减排、提高能效方面已经做了大量工作，积累了丰富的经验，虽然常规污染物减排空间逐收窄，但结构减碳方面仍有空间。随着技术的提高和成本的下降，其优势也将愈加明显。同时，随着新电改的深入推进，电力市场化改革也将进一步解决目前企业减排成本疏导不畅、减排压力无法消化的问题，将对碳市场构建起到至关重要的作用。但目前我国碳市场和电力市场均处于起步阶段，两个市场的关联性在设计时尚未得到统筹考虑，两个市场有待有效衔接。

“我们希望电力市场和碳市场不要相互影响。如果在电力市场里叠加低碳优先调度、补贴等政策，会造成重复，扰乱两个市场秩序。”王志轩建议，“市场的约束越少越好，电力市场以安全为基本约束，碳市场体现碳价值，各司其职，才能形成公平、透明的市场运行条件。否则就会重新走上计划经济的老路。”

(王志轩为中国电力企业联合会专职副理事长。)

本文刊载于《中国电力企业管理》2018年2期，作者系本刊记者。