十年反思录 | 国家能源局再出发-第2页-北极星火力发电网

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「 迷途：“窝案”启示录」

在中国式政商关系和经济体制中，审批兼具了计划经济的遗留色彩与现代管理的特点。这一点，或许是评判国家能源局过去10年是非成败的关键要素。

也许在外人眼中，烧坏若干台点钞机，先后多位局长、副局长、司长被立案调查……是国家能源局“窝案”中值得津津乐道的八卦内容。而在业内人士看来，这背后值得深究的内容无疑要多得多。

权利的高度集中是绕不过去的话题。国家能源局实现了对油气、煤炭、电力、新能源等多个细分产业的统一管理，这些行业无一不是规模庞大、利益众多。审批权关系巨大，并且有着巨大的可操作性，让权力寻租和非法政商关系都有了巨大的活动空间。

本质上说，任何类似审批权、拥有决定性作用的权利，都会带来权力寻租的可能性。因此，尽管从2013年开始，国务院各部门都开始下放审批权力，但对于预防腐败的作用，可能仅限于让腐败从中央部门转移到了地方部门。

预防腐败的话题足以写上一本书，我们也无意在这里做过多论述。这里想表达的是，对于国家能源局这样的机构来说，“窝案”反映出的核心问题在于：它在发展的过程中，逐步偏离、甚至是背离了原本预设的轨道。

在2008年的三定方案中，能源局的职责为：拟订能源发展战略、规划和政策，提出相关体制改革建议；实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管理；管理国家石油储备；提出发展新能源和能源行业节能的政策措施；开展能源国际合作。

其中，与审批权息息相关的是“实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管理”，而这并不是国家能源局设立的首要目标。

前文提到，国家能源设立的大背景是能源各个产业独立的管理模式在当时的环境下已经不能很好地保障经济的快速发展，需要统一的规划和战略。这也是“拟定能源发展战略、规划和政策”是能源局职责第一要务的原因。

退一步说，就算是审批也没有达到预期的效果。“4.95现象”的存在已经可以在一定程度上证明，先行的审批制度很难做到面面俱到，一旦被抓住漏洞，反而会造成更大的问题。

国家能源局与电监会的合并，为国家能源局寻找更精准的定位提供了一次大胆的尝试。从过往经历看，监管机构独立有着很多成功的经验（证监会、银监会等）。但是具体到电监会，则是经历了大权旁落、羸弱不振。

放开审批权力、加强行业战略制定和规则监管，是属于国家能源局的“放开中间，抓住两头”。在给予市场充分自由度的情况下，最大限度地保障了各个能源产业的协同发展及市场主体的合规性。

在各类大部制改革中，“大能源”的猜测并不鲜见。如果未来真的会出现能源部，恐怕也难以再现权利集中的情况。注重立法、监管、战略规划会是未来能源主管部门的重点工作。随着国家能源局在战略制定，规划方面职能的加强，能源法律体系的缺失所带来的问题也会逐渐暴露。

此外，国家能源局的另外一项重大权力——建议立法的权力，也会开始逐渐得到重视，并影响能源立法。最终，国家能源局的整体职能转变也会最终完成。

「 挑战：如何再出发」

再完美的计划也会遇到各种各样的变数，即便国家能源局能够制定出平衡经济效益、安全环保、平稳可靠三大要素的能源发展战略，遇到不可控的宏观环境变化，也有可能无法达到预期目标。

宏观经济增速的放缓让能源产业在经历了长期短缺之后，陷入了产能过剩的境地。但是，产能过剩的种类、程度似乎一直都没有一个科学合理的统计口径。虽然官方一次次的出台去产能的目标，但实际上没有人说得清楚，什么时候去产能才算是阶段性的完成。

仅以煤炭为例。煤炭似乎是产能过剩最严重的行业，但在连续两年严苛的去产能政策之后，我们突然发现很多火电厂陷入了缺少库存的尴尬境地。

在价格上涨的时候，供给会增加，随着供给增加，价格下降，供给随着减少。经济规律永远都在起作用，中国当然也不会例外。21世纪的头15年里，煤炭、电力项目每年都在新增上马，随着这些项目逐渐投产，需求减缓，产能过剩的迹象自然就出现了。

动态变化的市场和需要时间发酵的政策行为在此爆发了激烈冲突。红头文件一次又一次的滞后于市场让企业和政府都苦不堪言。

这是新时代的一面。

另一面，让我们把目光转向去年冬季的华北。煤改气能够一举扭转华北地区糟糕的空气质量，但巨大的天然气缺口也足以让人触目惊心。在此我们不需要再去讨论气荒的原因和责任，至少有一点是明确的，政府机构在这场声势浩大的行动中没有能够提前做好应有的准备。

两个相对孤立的事件却又有着某种关联。在中国的能源产业中，国有企业占据着举足轻重的部分。但是以部分煤炭企业为代表的国有企业一旦遭遇宏观环境的变化，缺乏抵御能力。只能更多地期望政府进行救市。

过于简单粗暴的行政命令在市场经济的环境下对产业的长期影响缺乏有效的预判，不可预见性太强。同时，能源行业也不再孤立于行业本身，越来越需要和环保、交通等部门产生交集。部门间的有效沟通是一项涉及多部门的政策能否有效推行的基础。

这似乎对国家能源局提出了更高的要求，而这就是时代的必然。种种原因，国家能源局十年的历史并不能概括中国能源产业这十年的风雨。而篇幅所限，我们也无法在一篇文章中把国家能源局的一切都列举。

但毫无疑问的是，国家能源局已经在中国能源产业中烙下了深刻的烙印，未来也将产生更多影响。

国家能源局还有太多的任务要去完成了：如火如荼发展的分布式光伏能够让中国光伏行业像欧美一样以分布式为主吗？潜在的天然气需求和供给之间的矛盾该如何调和？煤炭和火电的去产能该何去何从？低风速风电值得中国风电行业压上重注吗？

十年一轮回，国家能源局依然面临着千头万绪的工作。石油、天然气、煤炭、电力、新能源，每一个细分行业似乎都站在了历史选择的十字路口，国家能源局也不例外。在一年又一年的大部制改革传说中，国家能源局能找准自己的方向吗？

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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