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新一轮电力体制改革已经进行了三年多，在地方政府和国家有关部门的大力推动下，各省区不同程度地放开发用电计划，2017年市场化交易电量达到全社会用电量的26%，放开发用电计划至少在三个方面取得了显著的成效：

一是培育了发电企业和进入市场的大用户的市场意识。发电企业逐步认识到发电市场化真的来了，不可逆转，积极开展营销和应对策略研究；参与市场化交易的电力大用户体验到市场化给他们带来的红利，同时也认识到市场的风险和履约责任，售电公司也因此逐步体现其存在的价值。

二是在供过于求的市场，市场化交易降低了大工业用户的用电成本，有力地促进了地方经济的稳定和发展。

三是有效地抑制了煤电项目的投资建设。

电力市场化同时也给电力行业带来了一些新问题和新挑战，需要通过进一步放开发用电计划和不断完善市场交易机制及市场体系来化解。全面放开部分重点行业电力用户发用电计划及其实施方案（以下分别简称“文件”和”“实施方案”）针对这些问题和进一步放开发用电计划，提出了一些明确的要求和指导性意见。

电力运行组织方式由计划为主向市场为主的过渡期过长，会引起新的利益不平衡乃至新的交叉补贴问题。一方面，目前参与市场化交易的发电主体主要是煤电企业，在市场供过于求和可再生能源发电快速发展的形势下，煤电机组的年发电利用小时数逐年下降，市场化电量的价格也同时下降，相比于其他类型的发电机组，煤电机组的发电效益明显下降；

另一方面，在这两年电力市场供过于求的形势下，参与市场交易用户的用电价格能够及时反映市场供需形势，一些地区的用电价格降低幅度也较大，而没有被允许进入市场的用户只能等待政府普调电价政策。因此，有必要继续有序地推进各类电力用户和各类发电企业进入市场，通过各类发电企业的公平竞争和各类电力用户的公平用电，促进电力资源优化配置、提高全社会能效。

文件要求“各地应结合实际，进一步明确放开各类发电企业、用电企业进入市场的时间，明确放开比例，制定具体工作方案”，并根据我国清洁能源西电东送、可再生能源消纳政策、核电发展、合规自备电厂的综合利用、分布式发展兴起等实际情况，给出了各类电源进入市场的前提条件。

电能是二次能源，一旦供需形势逆转或电煤价格大幅度上涨，进入市场的电力用户也将面临用电价格上涨的风险，电力用户就可能选择退出市场，致使市场机制无法有效、持续地运行。电力工业是全产业链中的一个环节，要真正实现电力市场化，其上下游市场必须协同发展，建立全产业链的风险对冲机制，才能发挥其优化配置资源和保障社会经济稳定、高质量发展的基础性作用。最基本的风险对冲机制就是上、下游市场产品价格相关联的的中长期交易机制，考虑到我国金融市场发展尚不充分，文件鼓励市场主体探索电力及其上、下游产品市场中长期合同价格关联机制，探索建立全产业链产品市场的风险对冲机制。

实施方案选择煤炭、钢铁、有色和建材等部分重点行业电力用户作为2018年率先全面放开发用电计划试点，进一步扩大市场交易规模，以期“理顺和打通电力及其上下游行业的价格市场化形成机制，形成全产业链价格联动、利益共享、风险共担、协同发展格局”，进而有效地促进我国市场经济的平稳健康运行。电能既是生产资料，也是生活资料，居民生活和各行各业都离不开电，都是电力用户。考虑到居民和农业生产等电力用户的用电量占比低、无议价能力，酒店、商场、金融等服务业和房地产行业的电力需求价格弹性较小，还有一些电力用户市场意识不强、市场经验不足，而煤炭、钢铁、有色和建材这四个重点行业的市场化程度较高，市场意识较强，具有前期参与电力市场化交易的经验，较适于作为全面放开发用电计划的试点，文件鼓励其与上下游企业签订3-5年甚至更长期限的中长期合同，有效防控经营风险，优化生产安排。

文件支持各地因地制宜地加快放开符合条件的用户进入市场，并且对放开各类用户进入市场的条件和顺序给出了建议，主要包括：对于高附加的新兴产业、各地的优势特色行业，积极支持其进入市场，市场准入可不受电压等级及用电量的限制；工业园区、产业园区和经济技术开发区等可以园区为单位，整体作为一个大用户参与市场化交易；在建立了分时市场价格机制的地区，具备分时电量计量和电费结算条件下，大工业用户外的商业企业，乃至优先购电的用户，都可以自愿进入市场；在制定完善的供电保障措施的条件下，铁路、机场、市政照明、供水、供气、供热等公共服务行业也逐步进入市场，而且鼓励供水、供气、供热等公共服务行业和节能服务公司从事出售电业务，培育综合能源供应商，提高能源综合利用的效率和效益。为了保证电力市场的有序运行和可持续发展，文件规定：市场主体选择进入市场后，三年内不可退出市场、重新执行政府定价。

为了进一步促进清洁能源消纳和电力资源大范围优化配置，文件还明确要求“各地要取消市场主体参与跨省区电力市场化交易的限制，逐步放开市场主体跨省区交易。”

总之，从文件和实施方案可以看出国家推动逐步全面放开发用电计划的决心，但各地具体放开发用电计划的步骤、时间节点和实施方案，还需要当地政府和有关机构结合本地的电源结构、用电结构和现货市场试点建设等实际情况，因地制宜的研究和制定。

（作者系华北电力大学教授）

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