报告 | 从海外电改经验看我国电价规制发展方向

在系统分析我国电力产业市场化改革和电价改革历史进程的基础上，基于电价影响因素视角，从煤电矛盾、交叉补贴、销售价格偏低等视角分析了目前我国电价规制所存在的问题。进一步借鉴英国、美国、日本电力改革经验，提出了加强煤电联动、进行销售电价市场化改革、加强电力监管等对策建议。

（来源：《价格月刊》 作者：李洁璇，王诗烨）

前言

电力行业是进一步深化价格改革的重要领域。2014年11月15日，国务院常务会议审议通过了《近期加快价格改革工作方案》，对包括电力价格改革在内的价格改革做出了重要部署。2015年3月，中共中央、国务院印发了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(电力改革第9号文件)，重申了中国电力体制改革的重要性和紧迫性。

中国电力市场化改革重点在于“控制中间”和“放开两头”。前者是指对输配电行业进行政府监控与管理，这是因为该行业性质特殊，天生具有垄断性质，需要政府对其价格加以约束;后者主要是指加强发电侧及销售侧监管，在这两侧引进市场竞争、加强市场调控、减少政府干预。“十三五”期间，国家制定了明确的电力价格改革目标，即确保全国电力价格合理、制定程序规范及价格形成机制透明。随着中国经济发展进入转型期，对电力市场提出了更高要求，电价改革已经成为电力市场化改革的核心和前提。

作为关乎国计民生的特殊能源，国家对上网电价和销售电价仍然实行严格管制。在这个背景下，我国电力市场还存在着很多问题：交叉补贴情况严重，市场价格违背了价值规律，破坏市场交易的公平机制;销售电价偏低，导致电力资源浪费，不利于节能减排;煤电价格联动机制作用不健全，“市场煤、计划电”的冲突导致我国“用电荒”问题日益突出。2017年6月，中国实现了省级输电和配电价格改革的全国覆盖，在“控制中间”方面取得了显著进展，但“放开两头”还需要下更大决心、花更大精力加以推进。

电价规制体系发展历程

纵观我国的电价演变进程，可以发现我国电价演变历程与我国电力行业改革进程有着密切联系。

(一)1949年～1978年：计划经济时期

1950年，中国成立电力行业管理局，初步形成了以中央领导为主、地方领导为补充的政企合一的垂直电力管理体制。1976年之前，根据水利部发布的《电热价格通知书》，全国实施电价统一定价。政府持续对电力工业进行高度集中统一管理是基于当时整个社会电力缺乏的时代背景，与当时计划经济体制相呼应，电价决定权主要掌握在国家手中，由国家来进行宏观调控，价格波动比较小。这种电价形成机制在一定程度上缓解了当时我国供电不足矛盾，但其弊端也是显而易见的：计划电价使得价格脱离内在价值，企业不能按照成本制定价格，会降低电力企业经营效率及生产积极性，限制电力发展，最终导致供电不足的恶性循环。

(二)1979年～2000年：过渡时期

以1985年为分界点，大致可以将这段时期划分为两个阶段。从电力产业体制角度来看，1985年以前，政府将之前下放给地方的电力管理权上收，由中央机关进行管理，以期缓解之前权利下放产生的供电不足矛盾。从1996年起，我国电力工业管理体制迎来了里程碑式的历史转型期，以1998年国家电网公司成立为标志，我国电力工业管理体制正式告别计划经济时代，开始向社会主义市场经济体制迈进。从电价定价角度来看，1985年以前，我国普遍实施单一价格，以1985年4月国家经济委员会、国家计划委员会、水利电力部、国家物价局发布的《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》为标志，我国电力行业进入了分类定价阶段。1985年之后，我国进入工业经济发展黄金时期，工业较发达地区的每日用电量出现了极大的波动，一些地区率先针对用电量波动采取了分时电价定价策略。1994年，我国在全国范围正式推行分用户、分时段定价方式，标志着我国正式进入了组合电价时代。1997年国家又出台了全国统一销售电价目录，实现了地区指令性电价与指导性电价并轨。

(三)2001年至今：向完全市场化演进

2002年4月国务院发布《电力体制改革方案》，标志着我国电力行业定价正式告别政府定价、进入市场竞价新时代。在《方案》中，国家明确提出电价改革十六字方针，将电力行业纵向分为了发电、输电、配电、售电4个环节，电力价格由原来的政府定价模式转为市场竞价模式。2003年国务院印发了《电价改革方案》，将上述4个环节涉及的价格区分为上网电价、输配电价及销售电价三大类别，并规定位于供应链两端的发电及售电价格采用市场竞价模式，中间环节输电及配电继续采用政府定价模式。2005年国家发改委会同有关部门，针对以上三大类电力价格分别制定了《上网电价管理暂行办法》《输配电价管理暂行办法》和《销售电价管理暂行办法》，标志着我国电力行业定价市场化进程向深入推进。

现阶段，我国电力行业定价模式已经较为规范，定价种类也呈现多样、灵活的特点，市场上常见的定价种类除了一部制、两部制、三部制定价外，还有分时定价和季节性定价等。尽管如此，在目前我国电力定价中仍然存在许多矛盾和缺陷，包括市场定价机制尚未有效形成、部分业务领域行政垄断力度过大、控制体系和控制专业化水平有待提高、产业组织间利益博弈与产业组织矛盾突出、电价调整滞后于市场供求形势，等等。作为定价依据的能源成本无法充分体现发电以及消耗的资源成本，这有可能会影响竞争在价格形成中的作用发挥。

当前我国电价规制存在的问题

目前电价规制体系中受到较多关注的问题主要是政府过多参与电力价格制定过程，导致最终形成的电价往往不是由市场供求双方博弈之后的结果，且所形成的价格不能反映出电力供应过程中产生的各种成本及资源消耗问题，和上游产业间的价格也难以得到协调。电价规制中存在的具体问题如下。

(一)交叉补贴

按照使用目的，我国终端电力大体可以分为工业、工商业、家庭及农业生产用电等四大类。在每一大类用户中，基于用电电压分为低压用户和高压用户，各类用户实行不同目录销售电价。

我国电力行业价格机制的一个重要特点是政府对居民用电价格加以管控。2010年国务院发布《居民阶梯电价征求意见稿》，2012年该征求意见稿通过各省听证后，形成了《关于居民生活用电试行阶梯式电价的指导意见》，2012年6月1日，在全国方位全面实行居民阶梯电价。

现阶段我国制定售电价格不仅会受到发电及输配电成本影响，还会受到电力行业特有的社会职能因素干扰，将一些与电力成本无关的服务性社会职能因素考虑在内，此外电力行业还会受到国家关于产业转型等宏观政策影响。以上这些因素会导致最终的售电价格偏离市场，产生交叉补贴问题。所谓交叉补贴是指售电市场上部分行业或特定用户的售电价格低于其供电成本的电价，为了达到行业收支平衡，会将这部分价格损失以高价售电方式转嫁到别的用户上，最终使得我国售电价格偏离实际成本。我国电力行业交叉补贴具体可细分为以下三类：

1、存在于不同类型用户之间的交叉补贴。按照用途区分，我国电力行业终端用户主要有四大类，这四类用户之间的电价存在较为显著且普遍的差异。理论上来说，大工业用户和一般工商业用户的用电成本较低，另外两类用户的用电成本较高。从电压角度分析，更低的电压等级需要更多的送变电设备，来为用户进行产电以及输配电，将成本平均到每位用户身上后，每位用户承担的成本会较高，电价也相应提高，而电压等级高的用户则会因为分摊成本降低而享受到较低的电价。从用电负荷率角度分析，当用电负荷率水平较低时，用户对发电及输配电等基础设施的利用率会降低，这会增加单位用电成本，反之亦然。但现实情况与理论分析截然相反，电压与负荷率更高的工商业用户承受着更高的电价。

由表1可知，在上海市各类用户中，工商业用户承受的电价显然更高。如在用电电压小于1kV用户中，工商业电价平均是居民电价的近1.9倍。且我国不同电压等级用户之间的价格差异偏小，相邻电压等级之间平均每度电价差仅为0.02元～0.05元，远低于国外水平。上述两个原因都会导致实践中用户电压及负荷率和用户电价之间的关系与理论分析结果截然相反。

2、存在于不同电压等级用户之间的交叉补贴。我国普遍采用分压定价方式，即按照用电电压不同将每大类用户从0kV～550kV分成五个等级，并对不同电压级别用户实行不同收费标准。因此，每个电压等级收费不仅不能合理反应各层级用户的用电成本，甚至会出现高压用户补贴低压用户的情况。如上海市110kV及以上大工业用户的用电价格是不满1kV居民用户用电价格的1.674倍。

3、存在于不同地区用户之间的交叉补贴。不同地区人口密集程度及经济发展水平差异会导致不同地区用电密度产生差异，最终影响到用户的电力成本。甚至有些地区在定价时还会受到国家相关调控政策和补贴政策影响，出现了用电成本低的地区执行较高的电价、用电成本高的地区执行较低的电价现象。分区域来看，我国西部地区电力定价相对比较合理，在制定电价时主要考虑该地区的经济发展程度，其指定的价格一般会和地区经济发展水平相匹配;反观东部沿海地区及一些发达城市，普遍存在售电价格偏低问题。这种因不合理定价产生的交叉补贴会阻碍地区经济进一步发展，这些地区亟需形成相对完善的多部制电价形成机制。

(二)销售电价水平较世界水平偏低

国家发改委统计数据显示，目前我国工商业电价在世界范围处于中等水平，居民用电价格则远远低于世界平均水平。由图2可知，意大利工业用电价格最高，为0.185美元/kW·h，瑞典工业用电价格最低为0.060美元/kW·h，中国的工业用电价格为0.084美元/kW·h。其中加拿大、美国、瑞典工业用电价格之所以偏低是有特殊原因的，如加拿大以水电为主，美国发电能源价格不高、政府还对电力工业进行补贴、不对电价征税，瑞典近几年受再生供应电力和天气因素影响，与前几年相比电价几乎下降了50%，这些优势都是我国无法与之相比的。