增量配电网改革动了谁的蛋糕？自身又有何制度缺陷？

随着新一轮电改全面进入深水区，其改革的难度也越来越大，新电改最大亮点之一——增量配电网改革更是举步维艰。

（来源：中国能源报 ID:cnenergy 作者：苏南）

为落实新一轮电改要求和鼓励并引导社会资本投资增量配电业务，自2016年年底以来，国家发改委、国家能源局分多批次确定了多达320个增量配电网改革试点项目。但据记者了解，近两年来试点进度缓慢，多数项目尚未启动或仅处于前期准备的状态。

为此，近期国家发改委实地督导调研了14个省市增量配电网试点改革缓慢的原因，并于10月8日发出《关于对部分省增量配电改革试点进展情况进行约谈的函》，将重点约谈辽宁、浙江、江西、山东、河南、四川六省。据悉，这仅是第一批约谈对象。

增量配电网试点是电改的重要“突破口”。在国家积极推动之下，各地实际工作进度为何与预期相去甚远？是什么阻碍因素在“卡脖子”？改革又将何去何从？

超半数试点项目未启动

增量配电网指除电网企业存量资产外，其他企业投资、建设和运营的110千伏及220千伏存量配电网。增量配电网改革试点是新一轮电改的核心之一。

▲图为河南一试点项目的变电站施工用电被迫使用柴油机发电

据一位接近国家能源局的人士透露，截至今年上半年，在当时已经公布的292个试点项目中，有30个已建成配网工程，14个正在建设配网设施，87个正在进行前期准备，161个尚未启动改革试点工作。

针对目前增量配电网改革步伐缓慢的现状，近期，国家发改委派出工作组赴14个省区督导改革试点情况。国家发改委一位不愿具名人士表示：“矛盾主要集中在供电区域划分、存量资产处置、配网工程接入、电网公司控股、配电价格核定、电力交易市场运行等方面。”

陕西省安康市高新区管委会相关负责人对记者表示，对于安康高新区增量配电网改革，首先要面对的是陕西省安康市发改委的“低效”。增量配电网试点项目业主陕西安康高新能源产业发展有限公司，去年11月就已编制完成了增量配电项目可行性论证报告，并及时向市发改委报送请求核准，但至今杳无音讯；今年4月，该公司又与安康市发改委协调配网规划评审事宜，经多次沟通协调，才于7月份组织评审。

而安康市的窘境，与其面对的压力不无关系。据介绍，陕西安康高新区早在2016年申报全国第一批增量配电改革试点时，国网安康供电公司以用电保障为由施压安康市发改委，致使申报文件未报出。“在2017年全国第二批改革试点申报过程中，国网安康供电公司继续给安康市发改委施压，不许报我区为试点单位，后在安康市长亲自签批和多方协调下，才上报陕西省发改委。最终，省发改委在充分考虑陕南三市改革发展实际，以创新秦巴深度贫困山区脱贫攻坚的战略高度，支持我区先行先试点，才促使我区进入了全国第二批试点名单。”上述相关负责人向记者透露。

据了解，安康并非孤例。云南省一位不愿具名的政府人士在接受本报记者采访时万般无奈地表示：“增量配电网试点推进艰难，主要是因为根本没有跟电网企业协调的余地。电网企业与增量配电网业主存在利益博弈关系，所以增量配电业务操作矛盾重重，阻力巨大。以前我们还可以在中间周旋、协调，但现在与南网已越来越难沟通了。”

已建成项目均由电网控股或参股

在调查采访中，地方政府管理者、试点业主均无奈地向记者表示，增量配电网改革试点最大的阻力来自电网企业。知情人士向记者表示，电网企业不希望有人与其“抢地盘”“分蛋糕”，所以目前已建成的30个增量配电网试点工程均由电网企业控股或参股，320个增量配电网试点中，没有电网参与的项目少有取得实质进展的，甚至会遇到各种“意外”。

陕西省一试点项目负责人向记者透露：“国网安康供电公司曾以未给他们发出书面招标文件为由，向安康市发改委和西北能源监管局施压，要求撤销已通过招标确定的项目业主资格。国网安康供电公司明确表态，在未落实其控股项目的条件下，不与当地政府商谈供电营业区域划分、存量资产处置、配网工程接入、电力资源调度等事项。”

上述项目负责人向记者提供的一份国网安康供电公司给安康市发改委的文件表示：“如何划分供电范围，是高新区增量配电网试点项目无法回避的问题，但是，高新区管委会从未就此问题主动与存量资产所有者——国网安康供电公司进行有效沟通。”

有业内人士认为，安康高新区增量配电网改革试点进退两难的原因，一方面是国家改革配套政策不到位，地方政府主导指向不明确，本应由地方政府主导的规划管理、项目核准、区域划分、电价核定、市场交易等事项，仍由电网企业把控；另一方面，电网企业趁改革之际，在试点范围内加快抢占地盘、建设配网、发展用户。例如，国网安康供电公司拟在安康高新区规划范围投资建设的110KV高新2变和新型材料产业园的110KV滨江变，均不符合国家发改委、国家能源局“试点范围只能由一家拥有特许经营权的配网公司开展增量配电业务”的政策规定。而此前安康高新区规划范围内已经有特许经营权配网公司——陕西安康高新能源产业发展有限公司。

另据一位参与河南增量配电网试点区域划分工作的电力专家向记者透露，电网公司以电力安全为由要求控股河南增量配电网试点项目：“我们去调研时，河南电网除了要求控股，还要求试点项目建成后由其经营管理。同时，对于其他试点项目也设置诸多障碍。例如，当地电网企业以没有电力业务许可证为由拒绝向项目业主提供变电站基建施工电源，逼得河南一试点项目的变电站施工用电只得使用柴油机发电。”

据介绍，南网同样以各种理由拖延增量配电网试点。云南省一知情人士向记者抱怨：“以前政府、电厂与电网公司还可以共同做些事，如今，南网明确对丽江市增量配电改革试点设置了控股或参股的前置条件，没有任何回旋余地。”

记者获悉，第一批国家增量配电网试点云南能投集团楚雄禄丰工业园区项目，由于南网不能控股、参股，工程施工虽早已完成，但至今未能通电，处于闲置状态。

对于政府与试点业主提到的沟通难问题，云南电网丽江供电局局长和学志短信回复记者：“增量配电网配售电公司相关工作一直在有序推进；云南省公司已设立增量配电网试点专门的分管部门，分管领导在安排相关工作；省公司有严格的审批制度，不能直接接受采访。”

“政府部门对电网管理缺乏法规”

受访人士普遍认为，政策缺失同样是增量配电试点推进缓慢的核心原因之一。据介绍，虽然近两年国家密集出台政策，但是实操方面的政策尚未落地。如《区域电网输电价格定价办法(试行)》《增量配电业务配电区域划分实施办法》也是今年初才发布，而《进一步推动增量配电业务改革试点工作指导意见》中的26条实操虽已征求完意见，却不见下发；国家能源局正在修改的《公平接入电网管理条例》等一些增量配电相关政策，同样迟迟不见下文。

另外，采访中，记者拿到的多份电网公司发给地方政府的公函均有这样的内容：“为避免重复建设和交叉供电，建议试点范围不要包含电网公司存量电网区域。”

一位地方能源局官员认为：“增量配电试点艰难推进，反映出电网企业对政府有权调整或确定供电范围划分的权利不认同，背后的体制原因是政府对电网管理缺乏法规。由于所有权和经营权没有实现清晰界定，没有建立起完备的电网特许经营制度，尤其是没有明确特许经营内涵里重要的退出机制，不仅有效的监管无从谈起，甚至电网资产的所有者也失去了控制权，经营者成为了事实上的资产所有者。”

该地方能源局官员表示，增量配电网试点改革的实践过程，也是监管者与被监管者博弈和行业监管格局重构的过程。“目前，各方聚焦增量配电业务技术层面的问题，诸如供电区域划分、价格核定、存量资产处理等。但技术问题掩盖了背后的行业管理问题，如监管体系建设等。如果不能在根源问题上做出方向性选择，增量配电业务改革技术层面问题处理得再好，也是缘木求鱼。”