增量配电改革与电改：组织结构缺陷扭曲了增量配电投资激励

增量配电的专业监管

增量配电面临着监管政策体系还不能有效地促进改革政策推进的问题。中国的国有企业不同于国外的国有企业，因此中国的国有企业在经过商业化改革阶段和公司改制后，其自然垄断行业治理对经济规制的要求则更为迫切。但目前针对自然垄断环节的经济规制政策仍不健全，这从输配电价政策的出台与实施效果也可见一斑。

增量配电改革面临专业监管挑战

售电侧放开框架下的增量配电改革涉及到自然垄断环节的配电网监管和市场化交易的竞争监管，相应监管政策的制定和实施需要监管政策和体制的创新，这些都是增量配电改革面临的挑战。

第一，缺乏针对电网的核心监管政策框架。增量配电改革仍缺乏准人、投资、价格、运营和服务质量的完整监管框架。现有监管政策重心在于推进多元主体的准人，但忽视了投资、价格、运营和服务质量监管政策对增量配电长期运营的作用。而且各专项监管政策也不完善，比如尽管电网环节已经有了独立输配价格，但其价格性质仍有偏差（网售价格），监管起点也不是投资成本信息的披露与审核，成本监审规范有待加强。整体而言，针对电网的价格监管政策仍不完备，没有形成从投资规划，到成本监审、价格核定、价格执行和价格调整的完整框架。增量配电价格政策仍停留在意见和原则层面。

第二，缺乏针对市场化交易的竞争规制政策框架。尽管增量配电改革在售电侧放开框架下推进，但售电侧放开的同时，政府并未实施相应的新型零售价格规制政策，售电侧放开并非简单地用零售侧市场化交易取代目录电价。零售侧市场配置效率取决于批发市场的效率，即便批发市场运行良好，电力用户的价格响应仍受技术因素、交易成本和执行能力的制约，所以即便实施零售竞争也会存在市场失灵。正因为如此，零售竞争必须以批发竞争和零售规制政策为前提。在中国，由于批发市场建设仍然滞后，但零售放开已走在前头，所以对零售规制的要求已经尤为迫切。由于仍缺乏新型零售规制政策，增量配电投资者面对着扭曲的收益激励，电量资源也难以实现有效的配置。

第三，现有政府监管体制尚难适应竞争性电力市场的要求。由于电网企业长期承担着电力计划配置的主要职能，分担了许多应由政府承担的职能，从而在一定程度上形成了政府服务于电网的局面，政府职能出现条块分割，且彼此间缺乏协调。当然，最关键的问题不在于条块分割，而在于分割的职能仍是面向传统的计划资源配置机制，各种职能没有协同地调整到市场化方向上，使监管体制难以形成明晰的改革思路。市场建设、价格改革、电网投资等关键监管内容的不协调在增量配电改革领域中表现得尤为明显。在这方面，中国电信监管体制值得借鉴，尽管电信监管职能分散于不同部门，但各种监管职能以推动电信市场的开放竞争为导向，形成比较有效的监管体制。

强调通过混改实现增量配电投资主体多元化，却忽略监管政策和监管体制的重要性，使得监管创新落后于项目推进，已成为增量配电改革面临种种困扰的直接原因。正如Roland (2008)所言，在垄断色彩较重的行业内，妥善的监管是所有权改革不可或缺的关键补充。然而除少数地方改革实践者重视了对地方监管体制创新外，绝大多数的地区仍以推动项目落地为目标。可以说，转变政府部门的观念同样是一种挑战。

监管改革面临增量配电改革契机

尽管面临种种挑战，但增量配电改革也给电力监管政策和体制创新提供了绝佳的“试验田”。根据9号文的体制架构，加强科学监管是此轮改革的重点任务之一，但由于针对存量输配体制改革的方案仍处于“研究”阶段，因此增量配电改革就提供了弥足珍贵的实践探索机遇，而且增量配电改革的“增量”特征为政府监管创新提供了有利条件。

第一，增量配电体量相对较小，监管改革难度相对较小。可以围绕增量配电构建协调配电网准入、投资、价格、运营和服务质量等职能的科学监管框架。同时，配电网的央地事权界面划分相对简单，有利于理顺地方与中央的监管职能关系，提高政府决策效率。

第二，“增量”性质使得各类监管政策能够避免存量体制和历史条件的约束，有利于制定更加先进有效的监管政策。比如增量配电价格有条件跳出既有输配电价的政策框架，构建真正意义上的投资—成本—价格的“准许成本加合理收益”的价格规制政策，同时也更容易探索激励性监管政策。实际上，成熟的电力市场中激励性监管政策多施用在地方电力公司身上。

第三，增量配电改革的体制改革价值，迫切需要监管体系正确处理自然垄断监管与市场竞争监管的关系。传统的计划管理职能在市场化改革背景下，要形成针对自然垄断的监管，以及针对市场竞争的监管。理顺增量配售的组织结构，有利于探索政府监管职能的规范化，适应统一电力市场建设和维护市场竞争秩序的需要。

第四，增量性质有利于推进地方监管体制创新，理顺央地监管职能关系。长期以来，地方监管体制都是中央监管体制的“映像”，制约了地方根据地方实际、因地制宜的体制探索，比如，电源地区与负荷地区的监管重点肯定有所差异。此轮电力体制改革以省为实体的地方推进模式，所以地方有条件利用地方机构改革契机推进适应电力竞争的监管体制改革。

增量配电试点推进过程中出现了诸如区域划分、电网接人、存量资产、项目业主等方面诸多争议，但这个问题本质上属于技术层面的问题，现有解决方式也可能事倍功半。其深层根源恰在于监管政策和监管体制，换言之，理顺监管政策和监管体制，许多问题很可能会迎刃而解。

5结论与政策建议

增量配电改革是此轮电力体制改革的重要组成部分，但现有增量项目试点的推进思路未能有效体现出其体制改革的价值，甚至还在一定程度上偏离了售电侧放开的路线。顺利地推进增量配电改革，以增量配电改革撬动深层体制改革，需要从所有制改革、配售组织结构、电力市场建设和政府监管等方面形成内在一致的改革框架。

第一，要准确把握增量配电改革的“体制”改革内涵，关注增量配电改革与电力体制改革的关系。明确增量配电在促进输配体制探索，推进竞争性电力市场交易机制和行业监管体制机制等方面的重要作用；明确以市场建设和监管改革促进增量配电改革的推进方向，避免就增量配电论增量配电，避免以项目投资思维代替体制改革思维，以免陷人技术问题的争夺战。

第二，要明确增量配售的组织结构，规定增量配电改革中自然垄断环节与竞争性售电环节的结构分离原则。提供多种分离模式选择，在保障灵活性的同时规定基本的财务分离模式；明确自然垄断环节企业承担的基本服务义务，接受地方政府的自然垄断监管；竞争性售电环节要实现结构独立，并尽量与地区电力市场融合，接受地方政府的零售价格监管。

第三，要推进增量配电区域售电业务与售电侧放开改革政策融合。在适宜推进第三方售电公司的区域内，政府要实施零售电价规制政策，规制售电公司的定价方式以及区域内外间的不合理电价差。在不适宜推进第三方售电公司的增量配电区域，政府要防止配电网环节垄断势力向售电侧的延伸，避免配售间的交叉补贴，改革目录电价制，实施新型政府规制定价。

第四，要加强自然垄断环节的经济监管。要明确新增配电网作为关键基础设施的定位，实行公平无歧视接人原则，向区域内所有用户和售电公司公平无歧视开放。要加快制定增量配电价格政策，在省级电网输配电价方法基础上创新监管方法和手段，将增量配电项目的投资规划、成本监审、价格核定、价格调整纳人地方配电价格监管框架之下，并探索实施激励性监管政策。要以增量配电改革为契机，推进垄断环节信息披露制度建设，为增量配电价格改革及输配电价改革和其他局部电网价格改革提供经验。

第五，要创新增量配电的监管政策和监管体制。从地方角度而言，要针对自然垄断配电网环节，构建准人、投资、价格、运营和服务质量完整监管框架，针对售电侧市场，要建立适应售电侧放开的竞争规制政策框架，并利用地方机构改革契机，理顺地方的电力管理监管体制。从国家角度而言，要为地方监管创新提供支持、创造条件，借鉴地方监管经验推进中央监管政策和体制的创新，适时推广增量配电所探索的创新经验，推进各类局部电网的改革，推进市场化交易进展。

总之，只有将增量配电改革与市场建设与政府监管密切结合起来，才能在混合所有制改革中为各类潜在投资者提供合理的投资预期，明确改革政策的方向和着力点，提高政府规制及政策的可信度，规范市场主体的行为方式，促进增量配电改革的顺利推进，并为输配体制改革和电力市场建设提供有力支撑。

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文章来源 I《中国能源》2018年第40卷第12期

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