增量配电网改革下 用户侧配电资产投资机会及挑战

电改以来，尤其是分布式能源的发展和增量配电网改革的推动作用，使得用户侧配电网成为社会上的一种优质资产。

（来源：能源杂志 ID:energymagazine 作者：彭立斌）

在去年一般工商业电价下降10%评估的调研中，我们发现了一个惊人的事实：在我们国家大电网之外，包括转供电主体拥有的配电网资产，还存在着比电网资产更为庞大的用户侧配电资产。

这些配电资产是不属于电网资产的电力设施，投资主体是非电网类社会资本，游离于电力行业管理体系之外，但是行使着电网基层营业所的基本职能；这些配电网有的是电网直供用户，基本上是工商业大用户。有的则是转供电主体。绝大部分一般工商业属于被转供户；这些配电资产的转供电主体存在着迫不得已转嫁成本给被转供户的乱收费情况。

简而言之，用户侧配电资产就是全社会除了电网企业电力资产之外的电力基础设施。根据我们调研评估的结果，这部分资产的总额至少两倍于电网资产，达到了8-10万亿的规模。而这些巨额资产，却以分散和破碎的方式存在于全社会电力用户手里，形成了社会为获取电力服务的沉没成本。

用户侧配电资产已成为不得不解决的社会隐患

随着实体经济对于用能成本降低的迫切要求，政府不断地提出逐年降低电价和获取电力的成本，用户侧配电资产尤其是转供电主体已经成为不得不解决的社会隐患。

用户侧配电资产虽然不是电力主体，但是行使着电力基层营业所的管理职能。公用电网目前的管理触角仅仅只到用户围墙以外，甚至有的局限在用户侧配电网并网接入的变电站间隔。

如果说电网企业是按照专业化和规范化管理的标准来管理配电网，这种管理到了用户的范围就成了脱缰之马，既没法做到配电网的专业化和规范化管理，更谈不上合法的对终端用户进行电费的结算。这种现象意味着，我国配电管理体制长期以来处于不完善、不规范、不专业的状态，难以高质量地使用电力和最优化地降低能耗。

目前从整个电力行业管理的链条来看，电网的最后一公里居然游离于整个电力行业管理机制之外，这直接造成了用户侧配电资产日积月累的不规范行为，同时新的用户侧配电资产还在不断地诞生。

3月份克强总理再次呼吁降低获得电力的成本，并不只是要求降低电价，更多的是要求降低用户侧配电资产的投入和成本。

从用户侧配电资产的特点可以看出，社会资本是真金白银的投资了用户区域内的配电设施的。而且这些电力设施由于特殊原因，经常出现高于用户实际使用容量的情况，使得绝大部分用户侧配电网出现了“大马拉小车”的现象，大大增加了电力设施投资的成本，也使得用户侧配电网的度电过网成本难以下降。

由于用户侧配电网游离于电力行业管理之外，投资者又认为既然自行投资了配电网，那么从投资回收的角度出发，向终端用户转嫁投资成本、运营成本和配电网的损耗是“天经地义”的。

而从电力运营和电价管理机制来说，这部分配电网不属于管制性业务的范畴，也难以纳入相关电力监管部门的工作范围。因此造成了用户侧配电资产的投资机制缺乏监管和政策依据。

用户侧配电网作为事实上的基层供电营业所，其性质已经具备准垄断企业的特点。对于终端用户，拥有用户侧配电网的产权单位在收费权上与电网是处于同等地位的。终端用户一旦进入用户侧配电网的供电范围，就处于弱势地位，很难把控电价的高低。

因此在这种准垄断下，配电网投资主体必然不受监管地向终端用户收取所有自行认为应该摊销的成本和损耗。更有的还加收若干管理费，把用户侧配电网变成了一种敛财行为。

在清理一般工商业用户电价过高的过程中，我们发现很多终端用户出现了电费和物业费难以区分、用电量和损耗难以确认、公摊电量和自用电量难以厘清、直接电费成本和电力设施运营管理费等混淆不清的缴费方式。

这使得相当一部分终端用户的度电支出超过国家规定的终端销售目录电价30%以上，从而大大增加中小企业的创业和生产成本。

从这次一般工商业电价下降价格检查和清理不合理收费的过程中，反映出了电力配电网监管存在对用户侧配电资产（事实上的基层供电营业所）的“死角”。

虽然目前能源、经信、价格和能监部门对电网企业监管力度日益加强，但是用户侧配电资产的管理问题也就是这次因为特殊原因突显出来，一旦清理“运动”结束，这种纯行政行为，由于缺乏市场驱动、系统监管和政策制约，也只能治标不治本。

用户侧配电资产治理陷入困境

发改价格〔2018〕500号文和发改价格〔2018〕787号，为用户侧配电资产（主要是转供电）的出路提供了一定的解决办法。但我们调研发现，目前用户侧配电资产的治理陷入了困境。

根据以前的习惯，用户尤其是企业用户把内部配电网无偿移交给电网公司基本是一种惯例，但是这种惯例使得社会资本严重浪费，优质资产闲置难以发现价值，同时这种移交基本上没有移交土地所有权，从物权法角度判断事实上属于一种“擦边球”行为，移交后的产权也难以经受法律上的考验。

电改以来，尤其是分布式能源的发展和增量配电网改革的推动作用，使得用户侧配电网成为社会上的一种优质资产。虽然这些资产目前都是非经营性资产，但是对于专业从事配电网投资的电力企业和社会资本来说，如果能够把这些存量配电网从非经营性资产改制为经营性资产，就可以收购、租赁和托管转供电企业的电力业务。

对于转供电用户来说，原来积压的资金得到盘活、原来无法经营的资产可以合法经营、原来缺乏专业管理的电力业务得到规范化管理，这无疑要比无偿移交给电网更有吸引力。

根据国家文件指示，电网企业应该尽量做到装表到户。然而由于目前电网计量点基本上是以产权分界的，导致了即使电网企业不计成本给用户侧终端用户安装计量装置，却存在着非电网资产的损耗和运营出现产权不清晰的隐患。这也使得电网企业难以有动力开展装表到户的工作。

根据500号文，部分产业园区用户侧配电网可以改制为增量配电网，这对于长期缺乏电力专业管理的用户侧配电网投资者，同样是一个艰难的选择。

一是缺乏成建制的管理团队做好增量配电网的安全运营；二是大量资产处于不合理匹配和运营年限过长需要重新优化和技术改造；三是缺乏对非经营性资产升级换代的金融政策支持，从而导致用户侧配电资产的运营成本恶性上升。

由于以上理由，最然去年一般工商业电价降低10%的目标虽然达到了，但是用户侧配电资产的问题却未得到实质性解决。

只要投资者认为投资无法回收、计量无法精确、转制难以成功，电费难以弥补企业成本支出，造成企业经营环境恶化，乱收费的现象必然卷土重来，难以杜绝。尤其今年一般工商业电价要继续降低10%，虽然有减税因素，但是仍然给用户侧配电网传递了很大的压力。如果行政行为过度，甚至会出现打击社会资本投资，延缓地方经济发展等恶性效果。

更令人担忧的是，我们一边在清理用户侧配电资产的乱象，新的用户侧配电资产基于目前的电力配电网管理体制，还在不断的扩展和延伸。

由于电网投资体制和地方经济发展的差异，使得政府和企业都面临“远水解不了近渴”的局面，只能通过自行建设配电网的毛细血管来达到项目投产的要求，从而周而复始的重复恶性循环之路。

用户侧配电资产面临重新洗牌

今年总理政府工作报告再次要求降低一般工商业电价10%，同时要求电网企业将全部减税利润用于降低一般工商业电价。这再次使得用户侧配电资产投资者面临巨大的压力。在这种情况下，用户侧配电资产必然面临重新洗牌。

从专业管理要求，用户侧配电网必然纳入统一的电力管理体系。由于用户侧配电资产未能纳入电力管理体系，无论是技术标准，还是运营管理体系都属于用户自发行为。这使得如此庞大的资产一直处于非专业管理状态之下。这不符合社会发展专业化和规范化管理的要求，因此用户侧配电网纳入统一的电力管理体系势在必行。

从社会分工要求，地方政府为主持有用户侧配电资产是大势所趋。从资产分布情况看，虽然用户侧配电网资产庞大，但仍然大部分掌握在各级政府和国有企业手中。而这些资产沉淀了改革开放四十年来的大量社会资本。

就社会分工而言，地方政府正逐步通过能源投资平台集中管理用户侧配电资产。因此集中持有用户侧配电资产的管理模式是符合地方经济发展的大趋势。

从整合资源入手，破碎的用户侧配电网必然朝着区域化统筹管理发展。根据国外经验，很多国家对于用户侧配电网均授予配电网区域特许经营权进行专业化管理，这使得破碎的用户侧配电网得以整合，从而大大提升了电力设施的负载率和社会资本的利用效率。结合增量配电网的改革，赋予区域配电网管理公司以电力业务许可证正成为电力管理体制的重要环节。

从盘活资产入手，用户侧配电资产的资本化是提升社会资本利用的刚需。面对沉没在灰色地带的巨额资金，通过盘活配电资产，使得用户侧配电网从非经营性资产剥离成为经营性资产，从而使得地方政府可以利用这些优质资产进行招商引资，通过用户侧配电资产的资本化提升社会资本的利用效率。

从节能减排要求，必须降低用户侧配电网过高的管理漏洞和技术损耗。目前在用户侧配电资产端其实有很多节能公司提供了大量的专业服务。但是由于都是按照破碎的“点”来提供的服务，节能效率和减排效果难以大幅度提升。由此造成了我国能耗的居高不下。只有通过对用户侧配电资产进行“面”的统筹管理和技术优化，才能充分发挥节能技术的效率。我们可以断言，用户侧配电网的问题不解决，我国能耗很难达到国际先进水平。

要解决用户侧配电网的问题，首先必须有专业的投资机构承担基层电网的电力基础设施投资，从而降低配电网投资成本。其次要能配合地方经济发展的投资速度，保证地方招商引资的需要。再次，配电网投运之后，要有专业的管理队伍按照国家规定管制性业务的约束和监管要求运行配电网。第四，必须按照国家规定的终端销售电价向用户收取合理电费。综上所示，我们就会得到“完善配电资产管理体制”是解决用户侧配电网问题的唯一出路。