观点 | 限制天然气消费的政策需调整

天然气发展增速回落，疫情影响、经济低迷、油价暴跌等纷扰又接踵而至。天然气发展出路到底在何方？这一段时间从官员到专家、从上游到下游无不热议这个话题。

增速放缓正值两项改革政策落下帷幕之际，一个是去年年底国家管网公司的成立，一个是前两天国家发改委发布的《中央定价目录》。定价目录明确了天然气价格政府管制和市场化的分界，价格按类别实行双轨制，反映了行业改革的成果，朝全面市场化的路子又逼近了一步。行业发展与行业政策关联十分密切，有必要将这两件事放在一起讨论。

(来源：能源杂志 ID：energymagazine 作者：郭宗华 长安能源资深顾问)

《中央定价目录》只管管道运输价格以及公益性的居民用气，非居用气价格基本放开，近两三年以来非居用气有时也按此模式操作。

天然气增速放缓的主要原因是非居用气受阻，国内天然气消费结构中工业燃料、化工用气、发电用气三者合计平均占比66%左右（2018年数据），即三分之二为非居用气。非居用气中，做工业燃料的因环保政策的不断弱化，直至“宜煤”，拟改气的不再改，已改气的出现回潮现象。

做化工原料的，因为天然气能做的煤都能做，煤的成本远远低于天然气，化工原料用气不断的萎缩。做天然气发电的，成本高上网难，气电近年几乎不发展。非居用气量增幅下滑，天然气由盛转衰不难理解。

近期国家发改委发出非居用气降价通知后，各地方政府及上游纷纷调整门站价格。降低价格有利于扩大消费，但有限的价格调整解决不了根本问题。

除价格之外，现有供给模式下的用气不确定性使消费者望而生畏，市场化运作已给消费市场致命一击。在各级政府，上游企业都在殷切盼望行业发达之时，消费市场却出奇的平静就证明了这一点。上、中、下游虽都是产业链上重要几环，但最终接盘者是消费市场，它的“心凉”和“冷漠”才是最可怕的事情。

天然气发展和改革的最直接目的是扩大消费规模，消费量是检验改革成果的首要标准，任何限制、抑制天然气消费量的政策需要调整。任何事情有因必有果，冰冻三尺也非一日之寒。消费市场的衰落是对这几年不断试水的市场化模式的回应，对不期而遇的《中央定价目录》而言也算是早到的回应。

天然气行业就此一蹶不振？这个论调也未免太悲观。现阶段天然气是中国主体清洁能源，治理环境，绿色发展，持续发展，唯有天然气能担此大任。政策的起起伏伏，行业的风风雨雨，实属正常。摸索探索一条适合于我国国情和行业现状的改革之路是当务之急。

“两放一管”需要实质性的进展

“放开两头，管住中间”的油气改革政策重在“放、管”两字上，但事实上“两放”由于上游开放太晚，近几年内难以形成主体多元化，下游城网因特许经营权原因仍属垄断。“一管”因为国家管网公司的运行机制已基本明确，当“搬运工”只管运输费。

综上所述“两放”实质“两未放”， “一管”实际“没管住”。“放”和“管”不是一朝一夕能解决的事情，这也是定价目录实行双轨制的原因，需要探讨的是继续深化改革和现实条件下的行业发展。

“放开两头，管住中间”的油气改革原则无疑是正确的，这也是美欧一些发达国家在天然气行业的通用做法。学习这一做法不能生搬硬套，不能只要结果不学过程。

例如美国一直实行的市场经济， 该国自1891年建成几条长输管道后开始了实质性的天然气利用，自然是垄断企业自行定价。47年后的1938年颁布《天然气法》，由联邦政府监管州际管道输气费率，1954年管制州际管道气井口价。《天然气法》出台51年后（1989年）颁布《天然气井口价解除管制法》，1993年起彻底解除井口气价管制。

长达半个世纪多的管制过程中，开放市场准入，形成主体多元化，制定交易规则，创造市场化条件，最终实现全面市场化。美国目前约有6400家气田开采商，200多家上市交易主体，20多家交易中心，与之比较方知我国的差距。

国网后时代的天然气行业改革，必须以“两放一管”为中心，既要大刀阔斧又要深耕细做，扎扎实实的为主体多元化铺路搭桥。但是在这个过程中应考虑到能源的重要性和特殊性，希望以油企、国有企业为主力军，以利于关键时刻指挥、调动。

考虑到上游的现状，可以将油企所属大型气田拆分为若干小型气田，LNG接收站以站为单位，其行政隶属关系不变，资本所有权（资本收益权）不变。交易拍卖时总公司下属的分公司均可以法人资格参与，其实三大油的上级是同一个国资委，可以类比，这是上游的改革。

对下游城网而言，因为特许经营权是历史原因形成，事关政府守法的问题，不可能打破这种局面。只能不断地完善特许经营权制度，如设立退出机制，在市民及其它用户不满意的情况下应当退出。因管道的自然垄断性，打破不了垄断只能依法监管。

“一管”未管住的现状下仓促市场化，笔者认为可能给国家管网公司和用户带来不少麻烦。如上游新入行的企业，目前无下游市场，如何在国网管道上开口送气？下游（或终端）想开口用气是找国网还是上游企业抑或二者都要找？气量交易和管容交易如何协调一致？改革的红利（价格）如何传导到终端市场？非居用气的上市交易使用户获得用气途径、程序更加复杂，使用户用气的不确定性增大，吃了上顿还不知下顿在哪个交易中心。

“一管”未管住是因在这场改革中赋予国网的权利太小，权重太轻。国家管网应如粮食紧张时期的中央粮库一样，统管收储，统管分配，统一定价，统一运输，有序调度，方便用气。具体操作程序宜粗不宜细，宜简不宜繁。

美欧在“两放”实质开放竞争条件具备后才有了对“一管”只管输气费率的“轻管”。而我国情况相反，只能在“一管”上＂重管＂，这是在市场化条件暂不具备的现实下的过渡方案。

需要指出的是“两放一管”政策出台是基于巨大缺口的状况对供应方的开放和管理，没有考虑到消费市场仍处于培育阶段，更没有想到突然来临的供大于求的局面。消费市场的成熟是产业链做大做强的基础，今天政府管制是为明天的市场化创造条件，今天的严管统管是为了明天的放开不管，今天的早日管制是为了明天的早日放开。

煤改气和油改气应重新定位

天然气到底应该用在何处？笔者觉得针对增速大幅回落的讨论有些观点值得商榷，如有的专家忙着为天然气找出路，认为天然气的用途应在化工原料和发电上，这是其一；其二是未意识到问题的严重性，认为“你不就是嫌贵了吗?给你降点，赶快用就是了”。其三是寄希望疫情之后可能有一场报复性的增长。

第一种想法是有病乱投医，天然气资源对我国来说是稀有资源，治理散煤污染是当务之急，这是“减煤控油增气”国策的初衷。第二、三种想法仍是自我感觉良好，只看表面现象，实不知几经折腾，消费市场特别是工业用气信心重创，看不出报复性增长的动力。

2017年冬季气荒事件演变为一场社会事件，重压之下环保政策转向。从煤改气到煤改电，再到“宜煤”，政策不断弱化，终于致使煤改气成为过眼云烟。

气荒事件没有使某些行业人士觉醒，反而从中感觉到物以稀为贵，自认身价倍增，如坚持市场经济决定资源分配，优质资源必须优价。

煤改气引起的非议使得天然气行业迷茫，在当前消费市场不景气的情况下，有些专家有意让天然气另辟蹊径。笔者认为不妥，在其他清洁能源不能规模化利用之时，煤改气是治理大气污染的唯一措施。

煤改气主要替代的是散煤（包括居民和工业燃料），因为散煤难以清洁化。再则交通工具的污染近几年日益突出，油改气目前主要替代重型卡车和货运船舶的柴油燃料。

关于散煤和柴油的替代量，笔者预测天然气替代量约在6130亿方，替代时间按10多年考虑，如果每年平均替代500亿方可使整个行业风生水起。

在天然气供应方面，国内开采每年若增加200亿方，国外引进量若每年增加300亿方，足以满足前述提到的每年因煤改气和油改气引起的增量。

近两年来，上游开采的资金投入不断增加，中俄管线投运，中缅、中亚管线有望扩能，LNG接收站新建、扩建项目数量增加速度加快，供应量的估计是有根据的。必须指出的是2019年的进口量因消费市场疲软，增幅远低于预期。

近期我国油企的进口管道和LNG接收站均以不可抗力原因要求外商停止供应，国内有的气田压井停产。2017年气荒事件后，政策的调整，社会的非议皆因缺量太大，如今供需矛盾已逆转，重启煤改气的资源已有保障。

重启煤改气要意识到因天然气经济性的原因，离不开环保政策的保驾护航。全社会应有这样一个共识，前几年煤改气使我国大气环境初步好转，才有这几年工厂不停工，车辆不停运，学校不放假的好日子。

但环境问题并未彻底改观，不能满足感太低，更不能好了伤疤忘了痛。出现问题解决问题，煤改气大方向正确，不能功亏一篑半途而废。政策适度强硬，行业适当让利，环保、能源两大部门应该携手共进，国家层面应大力号召推进。

为一个行业创造不了活力的游戏规则再好都是水中月镜中花。至今怀念2016下半年到2017年冬季，煤改气风暴短短一年多时间刮遍大江南北，搞LNG点供的，抢占乡镇地盘的，公路上槽车送液的，接收站门口排队等液的，一派繁荣兴旺景象。正是曾经的煤改气运动创造了2017年、2018年每年增速两位数的辉煌。如今时过境迁今非昔比，留下的只是感叹，重整河山先要改变观念。

政府管制的几条意见

在市场条件不具备的现实下应实行政府管制，管制最重要的是价格管制和气量分配，管价必须管量，管量必须管价。目前天然气供应和价格管理有“居民气、非居气”之分，“存量气、增量气”之分，“小民生、大民生”之分，这些分类是供不应求状况下的产物。

笔者认为都是中国这块土地上的用气，都是绿色发展的需要，都是中国人民的民生，实无必要也无理由如此区分。冬季供不应求时可以通过天然气利用政策的优先顺序供应，而不是靠涨价抑制。

城网中居民用和非居用气比例确定是上、下游多年争吵的根源，建议随着居民家庭收入的提高，统一气价，交叉补贴的说法自然不存在，上、下游的矛盾也自然消失。

天然气供给应该实行“房屋政策”，即高峰和低谷时价格、供量实行有限调节，高峰调节上限称为天花板价，防止涨价幅度太大，以保护消费者利益。低谷时实行地板价，防止恶性竞争，以保护清洁能源产业。

房屋的四堵墙是指在高峰时节限制甚至中断部分工业用户，但中断不能是简单关闭阀门，中断用户贡献出自己的合同气量也是一种调峰资源，应该得到适当补偿或在低谷时期降价供应，称之为“需求响应”规则。此规则是解决冬季气荒的最有效最根本的手段。可中断用户削峰填谷，有利于产业链上的各方均衡、连续、稳定发展。

天然气产业链的上游开采投入高、风险大、周期长，中游管网基础设施缺口大投资大利润薄，下游城网和终端设施运营工作量大，安全成本高。建议国家和地方从财政税收方面予以扶持，如贷款利息的优惠，资源税、关税、营业税、所得税的减免等。

价格合理，手续简便，稳定供应不仅是消费者也是上、中、下游取得经济效益的法宝，是用户用气首先要考虑的几个因素。解决好这三点，可给用户创造一个简单宽松、安全可靠的用气环境，所以这三点是我们深化改革的目标。