宣言式的能源法草案：对能源企业 更多是遗憾

千呼万唤始出来，中国统一能源法典，终于踏出坚实一步。

能源政策法律化。已有《煤炭法》《电力法》《节约能源法》《可再生能源法》《石油天然气管道保护法》《核安全法》等能源单行法，以及相配套的一系列行政法规、规章和地方能源法规，仍然需要一部统领的法律，明确我国能源发展改革关于方向目标、基本法律制度、能源战略等顶层设计问题，以法律的稳定性，保障能源发展方向、产业政策和基本制度的稳定。

（来源：微信公众号“能源大象” 作者：梁智刚）

从具体的立法条文看，能源立法有其在体系上有不可避免的局限性，更多宣示性的条款、回避主要问题，虽从促进立法出台层面可以理解局限性的存在，但与各方期待统一能源立法本可实现的程度相比较，仍不免让人失望。

一

大国崛起的能源力量

需要能源基本法保障

能源立法，意图统一各种能源资源的管理，包括 “产生热能、机械能、电能、核能和化学能等能量的资源，主要包括煤炭、石油、天然气（含页岩气、煤层气、生物天然气等）、核能、氢能、风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能、电力和热力以及其他直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源。”

《能源法》第二条关于适用范围的表述，“ 在中华人民共和国领域和管辖的其他海域内从事能源开发利用及监督管理活动，适用本法。”彰显了大国和平崛起，参与国际能源开发利用的蓝图。

能源法，立法关注的焦点是，如何通过法律处理能源领域经济、环境与安全三者价值之间的适度平衡。例如：第三条关于能源“战略和体系”的表述，即是如此：“能源开发利用应当与生态文明相适应，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，遵循推动消费革命、供给革命、技术革命、体制革命和全方位加强国际合作的发展方向，实施节约优先、立足国内、绿色低碳和创新驱动的能源发展战略，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。”

但实质上，经济、环境与安全三者之间的价值并非总是和谐平衡的，都希望能将能源立法拉向更偏重于己方的方向，因此一个有效的能源法，其看点之一就是如何协调这三个价值之间的冲突，并产出对于社会的最佳结果。由能源立法确立的能源基础设施建设以及能源发展政策等规则，将不仅会决定国家的经济发展动力与能源安全保障，还会决定是否能够完成履行碳排放减少的国际承诺。

二

能源立法定位

与环境、安全、经济交互影响

能源法的立法设计，明显受到环境、安全、经济三个方面的跨领域交互影响，让中国能源法变得更加整体与全面。中国能源立法中，开篇即开始展示出现许多跨领域的议题，全面体现中国能源法理论与立法研究的全面发展。

（一）

环境规则因素促进能源结构调整

加速能源企业转型升级

能源统一立法，显著强化对环境的保护，全面体现我们国家在能源领域，主动积极承担大国责任。保护环境、减少碳排放和温室气体排放、高效节能，已经成为国内外的共识。因此，我们国家在能源领域直面国际压力，正视生态保护，提出了具体的、可落实的环境保护措施，建立能源与环境关系处理的法律体系。

《能源法》第三条总领性地提出， “能源开发利用应当与生态文明相适应”。能源立法与环境立法，都涉及自然资源的有效治理，而能源生产与运行活动可能产生的污染结果，会威胁到环境的可持续发展。能源发展战略的“节约优先、立足国内、绿色低碳和创新驱动”政策走向，成为后续能源法发展的焦点问题。因此，后续《能源法》第四条也提出“调整和优化能源产业结构和消费结构”：优先发展可再生能源，安全高效发展核电，提高非化石能源比重，推动化石能源的清洁高效利用和低碳化发展。

而《能源法》第三十二条，则细化提出“优化能源结构”：

● 《能源法》对化石能源开发明确安全、绿色、集约和高效要求，加速行业洗牌

对于煤炭、石油和天然气等化石能源的开发和加工转换，应采用先进、适用科学技术的要求，无疑进一步压缩了行业的盈利空间，以宏观条款促进行业转型升级。尤为明显的是，加大对煤炭有序开发的统一管控，全面提升煤炭安全绿色开采的开发成本，进一步淘汰小型煤炭开发，加速行业整合。

最基本的电力安全供应和系统保障运行还要靠火电，但火电开发也被要求应当采取“清洁、安全、高效的火力发电以及相关技术”。特别在电力交易市场化的形势下，无论在哪个地方的电力交易试点中，（相对）高成本的火电都是参与市场的发电侧降价主力，这对现存的火电企业的生存和发展明确提出了新要求。同时，催生了建立更加合理的辅助服务市场机制的需求，火电为可再生能源进行调峰，保障可再生能源消纳。

例如，火电行业龙头——华能国际电力股份有限公司，已经连续两年没有新增火电机组，2019年境内电厂含税平均结算电价为 417.00元/兆瓦时,同比下降 0.35%（但由于增值税率下调,2019年扣税火电平均结算电价同比提升 6.9%）。这也从侧面反映出火电在目前发电企业中的尴尬地位。

● 政策红利全面加速非化石能源发展，市场性因素有待检验

正文文字为实现环境利益，能源法将可再生能源和核能等非化石能源的优先发展，已经被明确列入国家宏观调控的范畴，甚至已经将相关指标分解为各级人民政府的考核目标，显示了我国政府发展非化石能源的决心。2019年全国用电量超过72200千瓦时，可再生能源电量占总发电量比重超过27%，已实现了《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》提出的“非化石能源占一次能源消费比重达到15%”的要求。

可以想象，日后可再生能源发展和消纳，国家与各级政府的意志和作用力将不断增强，但如何发挥市场因素的作用则暂未可知。

《能源法》第四十五条中规定，“国家建立可再生能源电力消纳保障制度，社会用电量中消纳可再生能源发电量的最低比重指标，同时转化为供电、售电企业以及参与市场化交易的电力用户应当完成的义务。” 结合2019年5月10日，国家发改委、国家能源局联合发布《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》，这标志着我国强制性可再生能源消纳机制的正式建立。

《能源法》第四十六条中规定，“国家的财政、金融和价格政策，支持可再生能源开发利用。”但是，新能源和可再生能源市场的相关机制和基本政策，遗憾没能在能源法中得以体现，是否支持能源金融衍生品等问题悬而未决，为后续相关法律发展留下了不小想象空间。

《能源法》第四十七条中规定，在生态优先前提下， 国家实施流域梯级开发水能资源。这里出现了相关政策性的原则表述方式，例如“坚持集中式和分布式并举、本地消纳和外送相结合的原则”，“因地制宜高效开发利用”、“鼓励推广”、“积极推进”，类似的表述更有待于专业法规中予以细化明确，难以直接转化为各级政府监管标准或企业行动，需要各级人民政府政策出台实施细则。

（二）

能源安全保障宣言措施不足

加重能源企业责任

能源安全体系，包括“能源生产安全”和“能源供应安全”，是维护经济安全和国家安全的重要基础。因此，需要通过构筑能源安全的保障体系，建立能源安全观，包括了生产安全保障、战略安全保障、预测预警保障、突发应急保障四个方面。

● 能源设施、场所安全，政府保护尚待细化

立法明确能源企业的安全义务，这无可厚非，也在能源基本法领域明确了能源基础设施“符合安全要求的隔离区或者保护区”，但该区域的权益性质和保护方式，能源法遗憾立法未深入定性。其中“地方各级人民政府”的依法保护义务，但保护的方式和机制，也遗憾未能进一步明确，避免了各级人民政府的履职压力。可见，能源立法更多是对能源企业的义务法，而难以成为政府的自我约束的法律。

● 能源行业“网络与信息安全”，纳入大网络安全监管范畴

本次立法的其中一个值得关注焦点，是第七十二条单独将“能源行业网络与信息安全”问题专门予以规定，这也是在《网络安全法》颁布实施以后，更加明确地讲能源行业专业领域的网络与信息安全纳入“网络范畴”。

从这个意义上讲，也通过《能源法》立法明确，能源互联网、电力物联网、智能电网等等相关信息、数据、网络的问题，也同时落入了国家网信部门、国务院电信主管部门、公安部门和其他网络安全有关机关的监管范畴。所以，国务院能源主管部门则无法单独制定相关规则，只能进一步“推动建立健全能源行业网络与信息安全的法规体系和标准体系”。

既然能源行业的网络安全问题已经落入相关专业法律监管领域，本无必要再画蛇添足地出现第七十二条第二款，“能源企业应当认真执行网络与信息安全法律、行政法规和标准。”但显然立法还是要体现对能源企业的不对称监管，却绝口不提能源行业其他市场主体的网络安全守法义务。

● 能源安全储备制度，依赖行政管理

主要体现为能源产品战略储备和能源资源储备制度，这显然不是能源法可以完全解决的重大制度，因此本法主要是进行了授权性和程序的规范。

对于企业储备，尤其是企业社会责任储备，遗憾立法未进一步明确激励制度。例如“谁储备谁优先使用”的基本原则，不利于鼓励企业自主开展能源社会责任储备工作。最后只能演变成为行政强制下的企业储备，“县级以上人民政府及其有关部门负责能源安全储备能力建设和收储、轮换、动用管理。”