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或许,立法是有意预留空间或者是在回避立法纷争:或许是在预留市场主体绕越国家能源管网自行投资经营建设管网、接入管网?在第六十四条“能源领域的自然垄断性业务与竞争性业务应当分开经营,鼓励各类投资主体依法平等参与能源开发利用活动和基础设施建设。”意有所指?国家立法显然管住中间,本意是避免重复投资,切割划分供给侧格局,但如此放纵对接入的约束,也颇让人意外;
又或市场主体就接入问题、网与网之间间就互联互通问题,自行按照自愿有偿的市场规律协商的空间;
又或者是将接入管理的权限预留给管网企业,可自行确定接入方式和管理方法等等。
但无论是哪种选择,能源法至少应当事先在能源法中提出合规原则或者边界,作出导向性的、衔接性的规定,否则实质上是埋下管网接入和网间互联的纠纷隐患,也直接影响管网企业对特高压建设等新基建的投资的担忧。
“例如,近期关于电源侧接入电网的争议。虽国家能源局已明确“统一接入四川电网”,但白鹤滩的水电站项目关于是否与四川电网发生并网关系仍然提出争议,争议焦点是,白鹤滩的水电是先接入四川电网,再由四川电网统一送出,还是撇开四川电网,直接卖电给受端电网。“
例如,独立电网、小水电自供区、增量配电网,不仅需要考虑如何合规接入的问题,还需要在能源基本法领域,明确调度在管网接入后的管理性质、权限及管理机制,以及明确如何处理并网后调度管理、安全管理等一系列衔接的问题,或者是孤网运行的应急处理问题等等。
类似的现实问题说明,能源管网监督管理,并非仅仅是管住能源供应企业这一头,还需要对市场主体如何接入明确基本的立法意图和准则,避免后续配套规则和行政管理的孱弱。
(三)
能源监管措施权限扩大
能源企业数据失权
值得注意的是能源主管部门的监管措施改进,主要包括现场检查和非现场检查。
第一,现场检查。主要是规定有关部门进入能源企业和用能单位的生产经营场所,实施现场检查的权利。但实质上,能源主管部门等有关部门可以采取的行政强制措施是较为有限的,尤其是在未掌握相关证据的情况下,更是难以获得“进入”能源企业和用能单位的合法依据。
第二,非现场检查。特别值得注意的是非现场检查,能源主管部门等有关主管部门,由此获得了能源企业全覆盖、全过程实时数据对接的权力,甚至需要与能源监管系统实施实时对接。能源企业对数据信息将失去掌控。
这属于监管行政权力的无限制扩张,不仅未限制有权获取数据的政府部门范围,也未限制获取的能源企业内部数据范围,更没有明确有关部门获取收据后的保管保密、应用范围、网络安全保护等义务,能源企业的商业秘密、客户个人信息等敏感信息数据,均处于可随时被主管部门调取状态。
这种权力的扩张难免引起能源企业的担忧,甚至系统信息化程度越高的企业,受到的监管会越严苛,这是难免产生反向激励。同时,也影响能源企业对能源数据开发利用的积极性。虽然相关条款被修订的可能性较小,但仍然建议立法重新考虑该监管措施的尺度。
四
能源科技立法起步
国家鼓励为主
能源科技的问题,单列一章,对相关能源企业的技术要求,也同时散见与其他各章当中,彰显我们国家对能源科技此“第一生产力”的重视,将能源科技政策宣言法律化。
近年来,我国能源领域的科技进步,尤其是关于可再生能源、新能源、节能、安全等方面的技术进步,对于能源立法产生了积极的影响,立法稳固和促进能源技术发展的成果。例如,第四十八条,明确电网企业应“发展智能电网和储能技术,建立节能低碳电力调度运行制度。”
但我们同时也看到,该章的条文表述,更多的是发展方向和支持政策方面的“软性”表达,属于能源科技发展的价值导向“宣示”。例如“鼓励”“促进”“推动”“组织”“支持”“纳入……规划”。但这样宣示性的立法表达,从立法技术上而言,并没有太多的可取之处,降低能源立法的权威性和可执行性,增加法律适用的不确定性。
皆因科技发展和技术的进步(除环保技术应用外)更多是社会或国家的整体责任,难以转化为对具体能源企业或市场主体、各级政府的强制义务,尤其是义务和责任的主体、义务的履行方式以及违反义务的后果,都难以施加于普通公民。
五
立法保障能源国际协作
交流合作需细化
能源统一立法,如何构建能源国际合作的法律框架,是重要议题之一。能源法律变迁,通常始于国际条约和标准。例如,作为国际原子能机构(International Atomic Energy Agency;IAEA)的成员国,需要根据该机构关于国际核能领域的法律与政策规范变动,调整国内的核能法律与政策。在本次征求意见稿中,能源法能够如此强化对减少碳排放和环境保护,也离不开国际条约的影响。
能源法律受到国际关系形势和国际政治的影响。能源国家合作合作专章立法,体现了我国的长远能源发展导向,已将能源领域的开放交流作为常态稳固下来,足以作为一项法律制度进行专门保护。能源发展和安全保障,离不开能源国际合作。所以,能源法没有回避这一议题,将能源国际合作单列一章予以明确。
国际商业与贸易,也切实影响着能源立法。全面开展能源国际合作是“走出去”和“一带一路”建设的重要组成部分。在国际合作的脉络下,可以促成能源基础设施建设,能源产品、专业科技和服务的交易。
能源国际合作的法律框架,包括国际合作形式、机制、守法义务、学习服务、对外贸易及其他合作事项。但显然本次能源法,并没有进行足够深入的规定。
结语
本次《能源法》的制定,内容覆盖面广,综合能源与环境、安全、经济各方面因素,涵盖了能源战略与规划、开发与加工转换、供应与使用、能源市场、能源安全、科技进步、监督管理等方面,其中关于方向目标、基本制度、能源战略等顶层设计为往后能源领域法律法规明确了基本的立法方向。
但鉴于能源市场细分领域多、各领域发展难点越有不同,能源领域法律仍有诸多难题留给我们研究探讨,而这些难题更需要实际结合主管部门、市场主体的意见进行立法修改,或者留由下位法细化规定。
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