宣言式的能源法草案：对能源企业 更多是遗憾

● 能源预测预警，能源企业义务背上隐患

能源预测（energy foreing），通常是对各种能源的供应量、需求量（能耗量）及其比例关系的推测，目的是有针对性地增加或减少能源储备，调整能源结构和工业布局。

从本次立法的角度看，本意是由国务院能源主管部门、县级以上人民政府事实预测预警。但遗憾未进一步明确政府的预测预警信息报告和公开制度。例如，全国、省、市、县四级如何联动等等。但实质上，却是在第七十六条第三款中，施加了能源企业及时向县级以上人民政府报告能源预测预警信息的义务，如果因为未及时报告，引发能源安全应急响应的滞后，虽然立法未名言，但问责难免首先落在能源企业。

遗憾的是，如果能源企业承担预警义务不可避免，但如何进行预警信息的报告和传递，报告的渠道、报告对象、报告内容、报告频率、报告准确性要求、未履行的后果、报告后政府的响应与处理等等细节，如何执行？这些疑问都在能源基本法中无法看到。

例如，是否全国性的能源企业，负有义务向全国每一个县级以上各级人民政府进行报告？要么此信息传递成本过高，要么预测预警沦为形式主义，难以起到预警应急的效果。期待国家能源主管部门根据授权建立健全预警机制之时，可以明确更为可执行的方案。

● 能源风险应急管理，立法衔接与协调联动仍需深化

能源应急管理，主要是为了应对能源系统重大突发灾难事件。虽然已经有《突发事件应对法》《安全生产法》和国务院《关于全面加强应急管理工作的意见》等等，但要增强能源系统的应急管理能力，仍需对能源应急协调联动机制、能源应急制度、应急体系、应急预案等进行特殊化的设置。

例如，主要能源品种专项应急预案；能源应急事件分级管理的划分标准及对应处置机制；应急事件认定标准、程序、认定主体；应急措施授权条件和约束等等……

（三）

节能型经济启蒙

立法保障能源经济发展仍显乏力

● “节约优先”难以落实，与经济发展的冲突仍未解除

《能源法》第三条提出了“节约优先”的能源发展战略取向，但如何在能源发展过程中以能源节约为“优先”，则是难以建立可以度量或实施的标准。

根据《节约能源法》，“节约能源（以下简称节能），是指加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源。”如果根据此定义，节约能源与能源环境保护就有了更多重合之处，容易让人费解。

仅就“节约”而言，我们看看《能源法》与节约能源相关的内容包括什么：

“节约优先”战略，在立法中并没有很好地在条文中得以体现。从关于节能的条文看来，除了第六十二条政府优先采购以外，其他条文并没有充分体现“优先”，在能源发展、安全与能源节约相比较的更多环节，是“鼓励”节能或者是各方“并重”，而不是其他价值为“节约”而妥协。

● 能源规划与建设发展，缺乏立法体系的全面保障

能源规划与建设的立法，涉及国土资源管理、物权法等法律法规、行政管理领域，所以能源立法在该方面的立法处境相对尴尬，难以协调处理能源规划与建设发展中权利冲突、行政管理方面的重大疑难问题。

例如，能源基础设施建设的发展权利，需要通道用地和空间作为保障，但能源法无法在用地和空间保障方面做出更多的努力。能源立法对基础实施建设的理解，仍然停留在用地和规划问题上，仅仅只有第五十一条表述的“预留能源基础设施建设用地并纳入土地利用规划和城乡规划”，无法从根本上完整确立对能源基础设施建设的保障和支持。立法完全没有考虑架空电力线路跨越、塔基占地、地下管道、电力设施保护区等空间权、用益物权、相邻关系等问题，如何处理与现行物权法、森林法、农村土地承包法等法律法规的衔接，并没有给出应有的解决方案。

否则，发生冲突或能源供应短缺时，各级政府及主管部门依据第五十二条“在发生能源供应短缺时，各级人民政府应当采取应急措施并协调能源企业优先保障农业生产和农村生活用能。”，能做到的应急和协调措施并不多。

● 能源市场建设立法汇集改革成果，绕开核心难题

《能源法》第十四条体现能源改革成果，明确市场化改革方向，“国家坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建有效竞争的市场结构和市场机制，在竞争性领域形成主要由市场决定能源价格的机制，建立有效的能源监管体系。”

以此为基础，能源法确立了“能源价格形成机制”和“能源价格成本监审制”。其中，竞争性环节的价格由市场因素决定，“主要由能源资源状况、市场供求关系、环境成本、代际公平可持续等因素决定能源价格的机制。”

但是，市场化的交易平台和交易机构，从布局、设立到交易规则，都需要由“国务院能源主管部门和国务院有关部门”确立“推动”和“指导”，例如《关于推进电力交易机构独立规范运行的实施意见》，从这个意义上看，交易平台和交易机构的布局和具体的市场运作，显然不是完全依赖于市场因素，也无法完全按照市场规则来处理。

例如，跨省跨区的电力市场交易，主要的障碍并不能完全安全按照市场规则处理，富余电能和清洁能源消纳、余缺调剂、发电权交易等受到地方政府等诸多因素影响，市场化交易面临区域壁垒和地方保护，需要能源主管部门的监管。但遗憾的是，能源立法中对此类监管及其措施仍然缺乏表达。

（四）

能源发展经济激励与补贴

缺乏完善机制

能源领域的补贴，主要是属于在资源配置方面，针对能源产品的供给不足或利用不足而实施的，补贴属于宏观调控的一种重要方式。对于政府补贴，法律难以完全通过列举划定范围，但是界定政府补贴基本范围，实现基本范围的法定，依然很有必要。从这个意义上看，《能源法》尝试界定能源领域的基本范围。

但我国的政府补贴立法的通病是：缺乏严格的法律约束，产生规模持续膨胀的惯性，又有补贴支出固化的顽疾，还有绩效难以监控的弊端，严重影响财政支出的公共性，扭曲了财政支出结构，也容易滋生腐败。

因此，《能源法》在界定补贴基本范围的基础上，抑制规模扩张、完善财政监管、健全审查机制，是后续真正考验经济激励政策能否发挥作用的关卡。

三

多头监管体系权限扩大

能源企业责任加重

能源监督管理的核心是，依法建立政府能源监管体系，并进行有效监管，主要体现在理顺能源行政管理体制，以及对能源开发、加工转换、供应使用、能源市场等活动实施日常监督检查。

（一）

能源管理的权责配置体系设置仍较为粗糙

《能源法》确立我国实行的能源管理体系是，能源综合管理与专项管理相结合。（1）能源综合监管部门，主要是国务院能源主管部门，以及县级以上地方人民政府能源主管部门。综合监管主要包括，对能源监管的牵头和管理，以及对专项管理部门的协调、指导和监督。（2）能源专项管理部门，是在其负有某些行业、领域或事项等专业能源监管职责范围内，按照职责分工，各司其职履行专项监管。

对各种能源活动实施监督管理，主要包括：行政许可或者验收、供应监督、公平开放监管、能源储备监督检查、应急监督检查、企业现场检查、行政强制措施、企业配合义务、执法要求、执法行为约束、联合检查、社会监督、违法信息通报、能源统计与计量等内容。

该模式下，主要的难题是，综合监管部门和专项管理部门，如何实现密切配合、联合执法和齐抓共管。但能源立法现阶段规定仍然过于概况，在理顺监督管理的配合上未取得实质性进展，不足以解决问题。

例如：第九十三条 〔供应监督〕能源主管部门和有关部门应当按照职责分工监督检查能源供应情况，督促能源供应企业做好能源供应保障工作。

第九十四条 〔管网公平开放监管〕能源主管部门和有关部门应当按照职责分工，依法对具有自然垄断特征的电网、石油天然气管网等能源输配管网的公平开放、投资运行效率等实施监管，促进公平竞争，保护消费者权益。

第九十五条 〔安全储备监督管理〕国务院有关部门按照职责分工对能源安全储备实施情况进行监督管理。

虽然在立法技术上，因涉及的主管部门众多，人大法工委允许采用“有关部门”进行表述，但更重要的是如何配合，仅仅表述为“按照职责分工”进行监督管理，具体实施过程中不免产生争议，不得不仅仅依赖于另一项苍白的条款，第一百零三条 的〔联合检查〕：“能源主管部门和有关部门在监督检查中应当互相配合，可以实行联合检查；分别进行检查的，应当互通情况，发现存在的违法问题应当由其他有关部门处理的，应当及时移送并形成记录备查，接受移送的部门应当及时进行处理。”

当然，这可能不是能源立法层面可以根本解决的行政管理机制问题，但至少能源立法本可以在授权管理、处理程序等方面做到更多。

（二）

输送管网的接入不对称监管

不利于改革进程

《能源法》明确管网的无歧视公平接入，更多是强调能源供应企业的无歧视放开，实施不对称监管。并且，运用授权性条款，为配套性政策留下衔接的合理空间，降低能源法出台的压力。

例如，第五十八条第二款：“能源普遍服务补偿的具体办法，由国务院能源主管部门会同国务院财政部门、价格主管部门等有关部门制定，报国务院批准后公布施行。”第九十条：“能源监管条例由国务院制定。”

但也有部分监督管理规则似是授权但模糊待澄清之处，例如，第六十条“县级以上人民政府负责按照市场规则组织开展能源需求侧管理工作。”，关于需求侧引导用户错峰用电、提高供电效率、优化用电方式等方面的需求侧管理，是授权了相关政府部门制定管理办法，还是授权了运用市场手段化手段来做引导性服务？

此外，能源立法单方监管能源供应企业，却没有履行对其他市场主体足够的监管。例如，未进一步明确如何管理市场主体的接入、网间互联互通等重大问题。从这个意义上讲，能源法的“管住中间”的能源管网监督管理立法，只管一头，是存在缺陷的。