电改视角下垄断性业务与竞争性业务的立法边界与统筹

对于拟议中的《能源法》，业界给予了高度关注，其中最大的期盼，就是希望凭借此部《能源法》的出台，推动能源体制、尤其是电力体制改革，特别是在分离垄断性业务与竞争性业务方面作出更明确的规定，真正破除电力市场化改革的羁绊。

（来源：微信公众号“中国电力企业管理”ID：zgdlqygl 作者：展曙光）

垄断性业务与竞争性业务分离

是市场化改革的发展趋势

世界各国的实践证明，电力市场化的进程，在某种程度上来说就是不断分离垄断性业务与竞争性业务的过程。在这个过程中，原来发输配售一体化垄断经营的电力企业不断将竞争性业务分离出来，交由市场竞争，而保留的垄断业务则越来越少。一般是先分离发电业务，然后是售电业务，接着是配电业务，最终将输电业务保留为自然垄断性业务。

我国的电力体制改革也遵循了这一规律。2002年，《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》（国发〔2002〕5号）提出的“厂网分开、主辅分离、输配分开”等目标，实际上就是将发电业务、辅助性业务并进，而将配电业务等从发输配售一体化经营的国家电力公司中分离出去，形成多个发电主体、多个辅业公司、多家配电公司共同竞争的市场格局，最终只将输电作为垄断性业务留给国家电力公司，“负责各区域电网之间的电力交易和调度，处理区域电网公司日常生产中需网间协调的问题；参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程，近期负责三峡输变电网络工程的建设管理；受国家有关部门委托，协助制定全国电网发展规划”。虽然5号文确定的目标只实现了厂网分开、主辅分离，但实际效果已经显现：五大发电集团、两大辅业集团走向了市场，通过竞争迅速扩大了我国的发电能力，并大幅度降低了单位造价和发电成本，让社会享受了改革红利。

2015年，以《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）为标志的新一轮电力体制改革启动，提出了“管住中间，放开两头”的改革思路。在5号文放开发电业务、辅助性业务的基础上，进一步放开配售电业务，将配、售电业务推向市场。新一轮电力体制改革以来，售电公司得以大量涌现，活跃了批发零售电力市场；伴随着增量配电业务改革，中小型配电网公司开始出现，打破了电网企业对配电业务的垄断。与此同时，按照“管住中间”的原则，作为垄断性业务的输配电业务则受到越来越严格的监管，其中，价格监管成为主要手段。在垄断性业务与竞争性业务分离的大背景下，竞争性的电力市场建设得以逐步推进，特别是现货市场建设的步伐逐步加快。

垄断性业务与竞争性业务不分

已成为现阶段电改的阻力之一

在看到新一轮电改取得成绩的同时，也必须认识到：新一轮电改距离当初设定的目标还有不小的差距。其中的原因是多方面的，但不得不承认的是，垄断性业务与竞争性业务未分离或分离得不彻底，已经成为现阶段改革逐步深入的阻力之一。其中，由于垄断性业务与竞争性业务的边界划分缺少法律层面的明确与确认，而导致部分市场主体因可能利用垄断性业务形成的优势阻碍其他主体、影响公平竞争而受到诟病。

在增量配电业务改革方面，虽然国家已经推出四批共计404个增量配电业务改革试点项目，但其中大多数项目却步履维艰，改革效果未能如期呈现。造成这种局面的原因有很多，但电网企业的垄断性业务与竞争性业务未能有效剥离是重要原因之一。

增量配电改革的实质是通过配电业务市场化，形成各个配电网之间比较竞争的局面，从而达到降低配电成本、提高配电服务水平的目的。同时，由于配电业务与输电业务之间不存在竞争关系，因而，增量配电改革推动的仅仅是配售电业务之间的竞争，而不是配电业务与输电业务之间的竞争，事实上由于二者的作用不同，也无法形成配电业务与输电业务的竞争；在不同配电业务进行竞争时，输电业务应该保持独立，否则，就会形成“大打小”的局面。但以往的实际情况是，电网企业同时从事输电、配电、售电业务，增量配电网一方面需要从电网企业的供电营业区内切割自己的配电区域，另一方面又不得不与电网企业竞争，形成“配电业务”对“输电、配电、售电业务”的“一对多”局面，这种“竞争”的结果可以想见。设想，如果增量配电业务能够与电网企业的配电业务一样，在区域划分、电源接入、结算价格等方面享受同样的权利义务，则目前困扰增量配电业务发展的问题基本都可以得到解决。

同样，垄断性业务与竞争性业务不分的问题也对电力市场建设形成困扰。比如，由于电网企业同时从事输、配、售业务，掌握电能传输的唯一通道，有能力通过控制电能输送网络影响电力现货市场的价格，这无疑增加了市场监管者、参与者的担心。再如，由于电网企业可以同时从事竞争性售电业务、非市场的保底供电业务以及垄断性的输配电业务，导致竞争性业务与市场性业务不分，电力市场的公平性受到质疑。

与此同时，不得不说的另一个事实是，除了同时从事垄断性业务与竞争性业务外，电网企业还实际掌握着电力系统的运行权——电力调度权，以及交易机构部分控制权，尽管长期以来的运行模式是基于电网运行安全约束下的基准考量，但“网运不分”也在一定程度上加大了业界对于电力市场化改革成效的担忧。

进一步明确垄断性业务

与竞争性业务分离的具体要求

垄断性业务与竞争性业务分离是改革的共识，而《能源法》提出“能源领域的自然垄断性业务与竞争性业务应当分开经营”，则为问题的解决提供了法律依据。但该规定比较原则化，需要进一步明确以下问题：

一是分离/分开的具体形式问题。一般理解，分开有三种形式：财务分开、法律分开、产权分开。财务分开是垄断性业务和竞争性业务由同一个法律实体（公司）经营，只在财务上分开核算；法律分开是由不同法律实体从事不同类型的业务，比如一个电网企业分设不同的子公司，分别从事输电、配电、售电业务，这些子公司各自独立；产权分开或实体分开，是将不同的业务交由不具有关联关系的不同主体经营，比如，输电、配电、售电业务分别交由不同的公司经营，这些公司之间没有关联关系。结合实践情况看，建议《能源法》明确分开的最低要求为法律分开，要求垄断性业务和竞争性业务必须交由不同的独立法人承担，并对从事不同业务的独立法人的人、财、物、信息等提出具体的隔离要求，对违法者设定罚则；同时，设定一定期限，逐步过渡到产权分开，具体可授权国务院或能源管理部门制定实施办法。

二是关于输电业务与配电业务分离的问题。输电业务具有强垄断性，属于垄断性业务没有争议；但配电业务则随着对市场认知的发展，已逐渐明确为竞争性业务，且为中央文件所认可。如2019年12月22日发布的《中共中央国务院关于营造更好环境 支持民营企业改革发展的意见》提出：“在电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域，放开竞争性业务，进一步引入市场竞争机制。支持民营企业以参股形式开展基础电信运营业务，以控股或参股形式开展发电配电售电业务”。该文件传递的信息非常明确，那就是配电业务与发电业务、售电业务一样，属于向民营企业放开的“竞争性业务”。因此，对于输电与配电，应实现业务分离，参照前述原则，最低要求是由独立的法人单位独立经营。具体可授权国务院或能源管理部门制定实施办法。

三是关于“网运分开”的问题。“网运分开”是中央对自然垄断行业改革的要求。2015年8月发布的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确，“对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化”。2019年的《政府工作报告》再次提出，“深化电力、油气、铁路等领域改革，自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场。”具体到电力行业，电网调度、电力交易属于“电力运营”的范畴，目前看，交易职能随着中央电力交易机构独立规范运营要求的提出，独立已经是大势所趋；而关于调度职能是否从电网企业中独立出来、形成独立的调度机构，各方还有不同意见。笔者认为，跟交易职能一样，调度职能属于公权力，不宜交由市场主体行使，特别是不应交由从事竞争性业务的市场主体行使，以防公权私用；作为过渡，可以交由从事垄断性业务的主体行使，前提是该主体仅从事输电业务，不从事任何竞争性业务。

事实上，正在推进的油气改革就采用了该做法：新成立的国家石油天然气管网集团公司统一负责全国油气干线管网运行调度，但前提是该公司只从事管道建设、运营维护等垄断性业务，不从事购销等竞争性业务。以上观点，谨供《能源法》立法参考。（文章仅代表作者个人观点，不代表本刊立场）

本文刊载于《中国电力企业管理》2020年06期，作者系北京市鑫诺律师事务所高级合伙人