从政策、历史和现实角度理性看待“增量配电”改革试点

2016年11月以来，国家已经分四批确定了404个增量配电业务试点，其中380个正稳步推进，24个由于自身原因被取消，第五批试点已经确定并即将向社会公布。

（来源：微信公众号 鄂电价格 ID：edianjiage 作者：范先国）

改革试点有效激发了社会资本投资增量配电项目的积极性，促进了配电网建设发展，在推动提高配电网运营效率、改善供电服务质量等方面进行了积极探索。

但是，笔者以为，所谓试点，根据百度词条解释，意义有二，(1)【make experiments】∶全面开展工作前,先在一处或几处试做；(2)【experimental unit】∶正式进行某项工作之前,做小型试验的地方。

正如官方信息披露显示，“24个由于自身原因被取消”，这就表明，试点项目的批复是不是应该歇歇脚，先让业已运营的增量配电项目试运行一个监管周期（一般3年）甚至更长时间，进行全面评估，总结经验和教训后再推广，避免人力物力财力浪费。

笔者从改革方向、历史沿革、现实状况、经济规律等四个方面同大家探讨，希望社会各界从政策、历史和现实角度出发，理性看待“增量配电”试点改革，切勿“大干快上”！

一、从现行电力体制改革方向来看

《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发【2015】9号，下称9号文)印发，9号文是新一轮电力体制改革最根本的制度和遵循，改革的重点和路径非常明确，关于增量配电网改革，9号文规定“按照有利于促进配电网建设发展和提高配电运营效率的要求，探索社会资本投资配电业务的有效途径。”即提出“探索”，这表明如何发展配电业务，国家持谨慎稳妥的态度，提出了探索研究、逐步放开的原则。

这一点，从9号文关于“加强电力体制改革工作的组织实施”要求中得到了进一步印证，“对售电侧改革、组建相对独立运行的电力交易机构等重大改革事项，可以先进行试点，在总结试点经验和修改完善相关法律法规的基础上再全面推开”。

笔者觉得，改革允许试错，但是，对于涉及国计民生领域的能源领域的改革举措，应立足国家层面，符合科学和改革发展的方向，不能以偏概全，不能将局部存在的现象上升至国家整体层面，这样，容易误导大众和决策者，导致工作失误。

二、从农电体制改革成效来看

从历史沿革来看，大大小小分布全国县乡镇的配电网在我国电力发展历程中并不鲜见，“地方政府管配电”是过往历史产物，历史上属于地方政府管理的配电网主要有乡镇电管站（乡政府管理）和地方自供自管的县级供电企业（县市政府管理）。

“两改一同价”（改革农电管理体制、改造农村电网、实现城乡用电同网同价）之前，由于乡镇电管站由地方乡政府或村民自治委员会管理，农村“三电现象”(人情电、权力电、关系电)和“三乱现象”(乱收费、乱加价、乱摊派)大量存在，农民生活用电电价每千瓦时高达1元以上比比皆是，广大农村地区用电不畅、用电太贵严重制约着经济发展和人民群众生活水平的提高。

“两改一同价”首要的任务就是“改革农电管理体制”,主要是对乡镇电管站管理体制进行改革，将原由地方政府直接管理的乡镇电管站改为县供电企业直接管理的供电所，减少农村供电环节，实现城乡电网的统一管理统一价格。

县级供电企业“代管”体制是1998年启动农网“两改一同价”时，对地方自供自管的县级供电企业进行管理体制改革的过渡性方案，由省级电网企业按照地方政府委托对其所属农电企业进行管理。2016年，《国务院办公厅转发国家发展改革委关于“十三五”期间实施新一轮农村电网改造升级工程意见的通知》提出了取消县级供电企业“代管”体制的要求，提出地方政府和各电网企业按照平等自愿的原则，以地方国有产权上划的方式，逐步完成各地取消“代管”体制工作任务。

农电体制改革取得了显著成效，9号文进行了高度概括：“提高了电力普遍服务水平，通过农网改造和农电管理体制改革等工作，农村电力供应能力和管理水平明显提升，农村供电可靠性显著增强，基本实现城乡用电同网同价，无电人口用电问题基本得到了解决。”

再则，从国家能源局获悉，2019年12月20日，山东省邹平市人民政府与国网山东省电力公司签署协议取消邹平供电公司“代管体制”，这是全国范围内最后一个取消“代管体制”的县级供电企业。该协议的签订，标志着全国县级供电企业“代管”体制已全面取消，提前完成了新一轮农网改造升级中有关2020年全部取消该体制的任务要求。

因此，以乡镇电管站无偿移交并改为县级供电公司下属供电所、地方政府自供自管的县级农电企业以地方国有产权上划方式划归省级电网等等方式，为我国历史上遗留的阻碍农村经济发展的“地方政府管配电”的现象画上了一个圆满的句号。

上述改革证明：历史上我国存在诸多配电网，其经营体制特别是县级及以下配电网经营体制走过了从分散到集中的发展历程，从独立经营的孤网、趸售电网，逐步整合到省级电力公司统一集中管理，现实证明这既符合配电网运营特征和国际经验，也是符合我国电力改革路径和经济社会发展需要的。

中国电力企业联合会规划统计部部长张卫东先生认为，“目前开展的增量配电业务试点大都由不同投资主体组建独立配电公司运营，相对来说存在规模小、力量薄弱等问题，从长远发展来看，应当走重组整合、规模化经营的道路。因此当前的政策、措施应当对未来发展给予充分考虑，避免因反复而造成浪费”。

三、从降成本、规范转供电管理的现实要求来看

根据公众号“电价研究前沿”之“深度研究：转供电加价问题”（作者：张超）披露，在我国电力工业发展的缺电时期，由于国家缺少投资资金以及“重发轻供不管用”问题严重，除电网企业以外的社会资本为解决自身用电问题投建配电设施，并顺带向周边其他用户供电，成为转供电的最初状态。随着现代电力工业建设持续推进，尽管输电网络得到长足发展，“三供一业”分离、农村电网改造、“三到户”管理以及“两电分离”等措施也解决了部分存量转供电问题，但配电网发展始终没能赶上日渐丰富的用电需求，转供电现象呈现出规模化、零散化发展趋势。

据“深度研究：转供电加价问题”一文披露，据不完全统计，目前我国用户侧配电网转供电主体超过40万个，涉及被转供用户3000多万户。转供电区域包括但不限于：产业及工业园区、商业综合体与写字楼、中小型商业卖场、商业街及沿街商铺、老企业、自建配电网、商住一体小区与老旧居民区等。

从现实情况来看，上述转供电区域其实就是典型的配电网、微电网。

原来，大大小小的工业园区、商业综合体及居民小区等配电网就在我们身边！

近年来，电网企业持续降低电价水平，特别是一般工商业电价连续两年两次降低10%以上，但地区抽样结果显示，85%的转供电主体没有降价措施，大部分降价红利被转供电主体截留没有落实到终端用户。国家发改委及国家市场监管局多次下发文件，三令五申要求上述转供电主体落实国家降成本政策部署，还利于民，但是收效甚微。

据“深度研究：转供电加价问题”调查，转供电主体普遍存在将配电设施投入、维护、线损、公摊电费等成本变相向转供户分摊的现象，加价幅度在40%到90%不等，个别甚至达到200%。地区性抽样结果显示，超过92%的转供电主体收取终端用户电价超过1.00元/千瓦时，有的甚至高达2.30元/千瓦时。

因此，按照9号文要求，“探索社会资本投资配电业务的有效途径”，首要的是摸清存量配电网现状，分析存量配电网存在的问题，规范和理顺存量配电网发展途径。否则，大量批复、上马试点增量配电项目，在存量项目管理不规范、监管政策不完善、长远发展格局不明确的前提下，大规模引入配电网企业，会造成管理上的混乱，对改革有害无益。

四、从电力的自然垄断属性来看

垄断，通常包括自然垄断、经济垄断、行政垄断。自然垄断行业一般都具有网络性的特征，相对自由竞争而言，垄断更富效率、资源配置更优化。比如石油管道、电网、路网等。

大力推行增量配电网项目，最后可能重新回到农电体制改革前“地方政府管配电”的模式，全国范围内许多地市县级供电企业归地方政府或社会资本管辖，“存量配电网、地方电网、增量配电网以及微电网”遍布全国，这种破碎式改革虽然表面上打破了原有的组织体系，但却改变不了配电网自然垄断的属性，只不过是全国大垄断变为地区小垄断。

若然如此，近20多年来通过“两改一同价”、农电体制改革、“三供一业”分离移交等改革形成的省内“一张网、一个价”可能逆反，之前“同网不同价”“高电价”等乱象可能再度重现。

这无异于改革的倒退！！！

从经济学理论上说，配电网具有自然垄断属性，自然垄断在经济学意义上的基本特点，就是在某个行业中一个企业生产的产品总成本低于两个或两个以上企业生产该产品的总成本之和。简言之，即独家经营要优多家竞争。无论是输电还是配电，在一个区域内都不应该搭建两个以上的电网平台来提供电网服务，因此，输配电的自然垄断属性并不能因为输配分开而打破，无非是由一个大垄断变成若干个大小垄断。这是由输配电网的基础性、安全性、网络性和规模性决定的。

我国电力发展的历程和世界电力发展的经验都表明，配电业务属于自然垄断业务，将一个大区域配电业务划分为多个更小的区域由不同主体建设运营，并不能利用市场竞争的内生机制带来经营效率和服务质量的提升，反而会因为被监管对象数量增加，导致监管任务量增长、监管难度大幅提升。

中国政法大学资本研究中心主任、教授、博导刘纪鹏说，“在中国来讲，进行‘破碎式’的电力体制改革既不利于中国作为一个发展中国家集中力量办大事，也不符合电网作为国民经济第一基础产业的客观规律”。

9号文提出电改目标是“提高能源利用效率、提高安全可靠性”。显然，电改的目标是降低电力成本和提高工业效率，保障用电安全稳定。说到底是实现资源的优化配置，既不短缺，又不浪费，还是最经济的。

在推进电力体制改革过程中探索电力体制改革模式是必要的，但必须符合客观规律、联系中国实际、结合电力产业的特点，从经济和技术上进行充分论证。

目前批复的试点项目已经达到404个，实现地市级的全覆盖，样本的数量已经足够多。

从实践的情况看，近年来，无论是发展改革、能源主管部门还是各级电网企业，都积极支持增量配电网改革，配套政策和支持举措层出不穷，改革成效非常显著，国有资本及各类社会资本都热情高涨，踊跃参与电力体制改革工作，但试点项目的推进依然不够理想，暴露出的问题大部分是共性的——电网投资大、建设周期长、盈利预期低、安全等级高等，在这种情况下，继续扩大试点范围无助于问题的解决，而只会增加不必要的改革成本。

因此，笔者建议，国家有关主管部门和社会各界，应尊重客观事实，深入研究配电网发展的规律和资金、技术密集等特性，把握配电业务改革的发展趋势，理性参与增量配电网改革试点项目！

同时，建议从经济社会发展、民生项目改善、维护电网安全稳定、降低企业用能成本、弘扬公平正义等角度出发，及时思考、总结增量配电网改革过程中的经验、教训和规律，总结推广试点实施和配售电公司运营经验，发挥典型引领作用，推动电力体制改革事业又好又快向前发展。