电网输配体制改革不能走双轨制道路—增量配电业务改革的启示

关于电网的输配体制问题，中央《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发【2015】9号文），要求“继续进行深化研究”。一般认为该轮电改暂时不会涉及输配体制改革，其实不然，被认为是最大亮点的增量配电业务改革试点，事实上已经触碰到输配体制改革的问题了。任一个新成立的增量配电企业，无论股权结构怎样，它与目前的电网企业或在法律上、或在产权上均是分离的，完全突破了原来输配合一的体制。这一事实说明继续深化输配体制的研究不仅必要而且迫切。本文即以此为切入点，研究和寻找适合我国国情的输配体制改革方案。

（来源：微信公众号“电力法律观察”ID:higuanchajun  作者：吴安平）

一、承认配电属于竞争性业务不是主观臆断

将配电归属于竞争性业务，主要基于下述理由：

（1）与输电网的集中性、统一性、枢纽性特征不同，配电网具有明显的分散性、局域性、终端性特征，输电网与配电网不可等同对待。（2）配电网是售电的物理支撑，全面提升用户服务水平，开展综合能源服务，离开配电网是无法做到的。鼓励成立售电公司很有必要，但没有理由禁止配电企业售电，配电企业要承担保底供电责任，是当然的售电公司。（3）配电网可以划分为众多供电区，每个供电区的经营者，都由政府按特许经营程序确定，政府还可根据经营期的考核情况，随时进行必要的更换。

不可否认，配电是一种特殊的竞争性业务，这是由电力商品的特殊性决定的。电力市场本身就是一个特殊的市场，承认电力是商品，也应当承认配电是竞争性业务，配电企业是竞争性企业。正因为如此，中央在下发的有关文件中（包括2015年的9号文），不仅一再强调要鼓励社会资本投资配电业务，还明确提出要支持民营企业以控股或参股形式开展配电和售电业务。增量配电业务改革试点，实际上也是在承认配电是竞争性业务的前提下进行的。

二、增量配电业务改革的认识、实践与再认识

增量配电业务改革试点承载着人们太多的梦想，它的目的至少有三个：

（1）通过将增量配电业务推入市场，鼓励和吸引更多社会资本参与配电网建设，探索市场化的配电网建设发展模式。

（2）打破垄断，形成“比较竞争”格局和鲶鱼效应，提高配电网效率和经营服务质量，为经济社会发展提供更好的用电保障。

（3）推动配电网的有源化、协同化、市场化建设，培育综合能源服务新业态，为重塑配电网，加快能源转型探索新的路径。

然而理想很丰满，现实很骨感。从2016年11月到2020年8月（第5批名单公布前），国家能源局共批复了404个试点项目（其中已取消24个）（观茶君注：截至第五批公布，已公布增量配电业务改革试点项目473个，取消24个项目后还有459个）。虽然项目数量不少，但至今取得电力业务许可证的不足四分之一，试点碰到了种种阻力和困难。为解决有关问题，能源局下发了一系列指导文件，还采取了约谈、检查督导、建立通报和直接联系制度等措施，但情况并没有因此好转，似乎还出现了越来越偏离预期的趋势。已投运的增量配电项目，由于配电电价过低等原因，几乎都陷入了仅保本甚至亏损的境地。社会资本投资增量配电的热情已跌入冰点，曾经炙手可热的改革出现了令人心灰意冷的局面。详见《真实价格无法体现，增量配电定价困难重重》《澎湃：增量配电微利或亏损普遍，社会资本热情骤降》《增量配电价格“八大怪”》

从体制上看，增量配电业务改革试点，将配电业务分成了存量和增量两个部分，存量部分继续保持输配合一体制，增量部分则实行输配分开体制。显然，这是对电网输配体制的一种“改良”：即在基本维持原状的基础上，按照“旧者从旧、新者从新”的思路，实行输配合一与输配分开并存的双轨制。

“双轨制”天生就充斥着无法调和的矛盾，增量配电业务改革试点处处受阻，举步维艰，根本原因就在这里。增量配电业务与大电网存量配电业务存在竞争关系，理论上两者是平等的，但事实上增量配电网的接入、运行和发展都受制于大电网。在市场竞争中增量配电企业只是一个“运动员”，而电网企业勉为其难，同时要扮演“服务员、运动员和裁判员”三重角色。在这样的体制设计下，改革试点难以实现预期目标完全在情理之中。

输配体制双轨运行，不一定是改革的初衷，但它的确是增量配电业务改革试点带来的结果。其实，从全国范围看，输配双轨体制早已存在。我国除国家、南方、蒙西三大电网外，还有少量基本上属于配电网或有源配电网的地方电网，它们与大电网的关系与增量配电网类似，双方几十年的磕磕碰碰，也证明输配双轨制不是好的体制。

如果将增量配电业务改革看作是输配分开的一种探索，以此为输配体制的“继续深化研究”提供必要的素材和例证，似乎也完全符合9号文精神和改革的逻辑。但无论从哪一个角度对增量配电业务改革进行总结和再认识，共同的结论都是：我国电网输配体制改革不能走双轨制道路，全面的输配分开势在必行。

三、输配分开的理由和意义

输配分开的理由，根据其重要性和依赖性程度，大致可分为三个层级：

第一层是最基本的、起决定性作用的理由，回答输配分开的可行性问题。这一层次的理由只有一个，即：输电属于自然垄断性业务，配电属于特殊竞争性业务，两者不能等同对待。这个理由如果不成立，输配分开也就无从谈起。

第二层是效果揭示的理由，回答输配分开的必要性问题。依据事物的发展逻辑，输配分开将导致和促使某些改革目标的实现，或者说，一些改革目标的实现是以输配分开为前提的。这些目标包括：（1）形成真正科学合理“管住中间、放开两头”的电力体制架构；（2）输电网和配电网（企业）各自按照市场化要求重新进行功能定位；（3）打破垄断确保配售电充分且公平公正的竞争；（4）吸引更多社会资本参与配电网建设；（5）理顺和规范国家电网与地方电网的关系。

第三层属于关联性理由，是输配分开必要性的补充，它们显示的是输配分开为电网改革发展带来的更多好处。其中包括：（1）为调度与电网一体化管理体制提供合理依据，使其易得到公众的支持；（2）为“厂网分开”与“厂网一体”划分合理界限，巧妙化解二者的矛盾。（3）有利于提升电网精细化管理水平，明晰输电和配电成本，合理确定输配电价；（4）有利于密切配电网与地方政府的联系，更好地促进地方经济发展；（5）有利于重塑新一代电力系统，确保输电网和配电网的发展与时俱进；（6）有利于开展能源转型“人民战争”，加快能源转型步伐；（7）有利于传统发电企业参与配电网及分布式电源建设，促进煤电尽早退出历史。

四、适合国情的输配分开方案设想

如果电力体制改革真的要继续坚持市场化方向，有一点是明确的，就是输配不存在分与不分的问题，只有怎样分的问题。

输配分开有三种基本方式：（1）财务分开，在电网企业内部，将输电和配电业务在财务上分开核算。（2）法律分开，成立具有独立法人资质的子公司，将配电业务交其运营。（3）产权分开，由在资产和行政上均无关联的不同的企业实体，各自经营输电和配电业务。

显然，财务分开方式不适合我国国情，可以从选项中排除。其它两种方式落实到具体方案设计上，有三种选择：

一是产权完全分开方案。剥离所有存量配电业务，由省政府按照有利于开展公平公正竞争的市场化要求，将其特许给若干有能力、有资质的配电公司经营。

二是只在法律上分开方案。由电网企业成立若干具有法人资质的子公司，作为竞争型企业经营配售电业务，为形成竞争的氛围和格局，每个省级电网成立的配电子公司不宜少于5家。

三是法律分开与产权分开相结合方案。考虑40%以下的存量配电业务，由电网企业成立的具有法人资质的配电子公司经营（每个省不少于3家），60%以上的存量配电业务则由省政府特许，交给其他配电公司经营（每个省不少于5家）。

第一种方案对现状的改变最大，实施的难度相对也最大。第二种方案存在的问题主要有两个：一是尽管电网企业内部成立多家配电子公司，与地方电网和增量配电企业形成比较竞争格局，但从全局和数量上看，配电业务基本上还是由电网企业垄断经营；二是由于仅在法律上分开，输配分开的效果不能完全得到体现。第三种方案法律分开与产权分开相结合，可较好地克服前两种方案存在的问题，不仅能打破电网企业对配电业务的垄断，使输配分开的优越性得到较充分发挥，还降低了改革的难度。

实践是检验真理的唯一标准。建议对第三种输配分开方案选择三到四个省电网进行改革试点（这个方案往前可过渡到第一种完全产权分开方案，往后也可退回到第二种法律分开方案），究竟可行还是不可行，需不需要再往前走，抑或要往后退？都可以交给实践来检验和决定。

本文作者吴安平，系西南电力设计院原副总工程师。