中央经济工作会议：推进“双碳”目标的前提基础、核心问题与保障措施

2021年12月8日至10日召开的中央经济工作会议（以下简称“会议”）要求正确认识和把握碳达峰碳中和，解答了影响各地实现碳达峰碳中和的若干重大认识问题，指出了近期工作要求。统一认识，明确要求，是我国能够如期顺利完成“双碳”目标的前提与保障。

（来源：微信公众号“电联新媒”作者：尹明）

实现碳达峰碳中和的认识问题

在认识方面，重点是统一对我国实现碳达峰碳中和的驱动力和系统性认识。实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求，要坚定不移推进，但不可能毕其功于一役;要坚持全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险的原则。

首先，统一对我国实现碳达峰碳中和驱动力的认识。会议指出，我国“实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求”。近年来，碳排放有日益成为大国竞争工具化的趋势，我国面临巨大减排国际压力。但需要认识到，我国作出“双碳”目标的国家自主承诺不是“被逼出来的”，而是我国生态文明建设、向高质量发展方式转变的内在需要。我们不能只看到碳达峰碳中和产生的“压减”效应，更不能将其与经济发展对立起来，而是需要通过“高质量发展”将实现碳达峰碳中和与经济发展统一起来。

其次，统一对我国碳达峰碳中和工作系统性的认识。会议要求，“要坚定不移推进（实现碳达峰碳中和），但不可能毕其功于一役”。与欧美很多国家减排政策容易受政府换 届、政党轮替影响相比，我国有明显的制度优势，在重大战略制定实施上具有更好的“长期性、持续性”。我国承诺的事情，一定会做到。同时，还要认识到，实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，涉及生产生活方方面面，面临存量与增量、近期与远期、发展不平衡和行业差异等问题。因此，实现碳达峰碳中和不能采取“一刀切”“运动式减碳”，或是“一个样本，包打全国”的懒政手段，将工作简单化，而是要按照《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出的“坚持全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险的原则”，拿出抓铁有痕的劲头，强化战略耐力，久久为功。

实施碳达峰碳中和的工作要求

在工作要求方面，会议重点围绕构建清洁低碳安全高效能源体系提出六点要求：传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上;要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合;要狠抓绿色低碳技术攻关;要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解;要确保能源供应，大企业特别是国有企业要带头保供稳价;要深入推动能源革命，加快建设能源强国。

以上六点可以概括为前提基础、核心问题和保障措施，指明了各地近期推进构建清洁低碳安全高效能源体系重点工作要求。

前提基础是在安全可靠基础上推进新能源对传统能源的逐步替代

会议要求，“传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上”，明确体现了会议提出的“先立后破、稳扎稳打”的经济工作要求。对于我国，传统能源主要是指煤炭。

首先，能源消费结构中煤炭主体地位退出将是个长期过程。在能源消费方面，经过多年努力，煤炭在我国一次能源消费占比已从2011年的70.2%下降到2020年的56.8%左右，年均降低1.3个百分点。未来以此速度计算，煤炭占比降低到35%，至少需要17年。在能源生产方面，煤炭在我国一次能源产量占比已从2011年的77.8%下降到67.6%，年均降低1个百分点。按照此速度计算，煤炭占比降低到35%，需要近33年。因此，无论是从消费结构，还是生产结构看，煤炭主体地位退出大概率是在2035年之后了。能源转型不可能一蹴而就、一战而胜。

其次，煤炭消费总量达峰和下降更主要取决于新能源是否有能力实现对煤炭的安全可靠替代。这需要我们对新能源特性和未来一个时期的发展条件有清醒客观的认识。在新能源特性方面，风光新能源最大的特性就是“靠天吃饭”，有无不可控，因此，风光新能源发展到一定程度（如新能源在发电量占比或发电出力占比达到一定程度时），就需要考虑气象突变或无风无光情况下能源电力安全供应问题，这时需要传统能源发电顶得上。另外，风光新能源规模化发展需要气象精准预测、储能、电网调控和需求侧等大量支撑性技术协同，否则，风光新能源也很难实现规模化。从长时间窗口看，新能源替代煤炭是必然趋势；但从短时间窗口看，能源电力系统运行要时刻紧绷安全供应的弦，要防止极端天气、局部保供事件影响通过“安全基因”有欠缺的高比例新能源电力系统迅速扩大化。这要求我们在构建清洁低碳安全高效能源体系过程中，要做到先立后破，做好从“能源替代”到“能源备份”的准备。

2021年10月21日，习总书记在胜利油田考察时提出，“能源的饭碗必须端在自己手里”。未来15~20年内，我国“能源饭碗”里的“粮食”少不了、也离不开煤炭。

核心问题是抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合

首先，中国的能源转型不能脱离中国以煤为主的基本国情。不能因为见到清洁低碳大趋势，就脱离国情，偏面强调新能源尽快取代传统能源，也不考虑技术是否可行、存量系统如何改造、增量空间如何优化、社会承受能力等现实问题。立足以煤为主的基本国情，就是要求我国的能源转型必须建立在控制煤炭消费总量、提高煤炭清洁高效利用基础之上，逐步实现煤炭由主体、基础性能源向调节、保障性能源转变。

加强煤电机组清洁高效改造成为重要任务。自2014年国家发改委、环保部和国家能源局印发《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014-2020年）》和《全面实施燃煤电厂超低排放和节能改造工作方案》，截至2020年底，全国约有14%的煤电机组未达到超低排放。2021年10月29日，国家发展改革委、国家能源局印发《关于开展全国煤电机组改造升级的通知》（发改运行〔2021〕1519号），要求到2025年，煤电节煤降耗改造规模不低于3.5亿千瓦，供热改造规模力争达到5000万千瓦，灵活性改造规模1.5亿千瓦。

其次，增加新能源消纳能力。这需要从供需两端协同发力，加强技术创新，完善市场体系。历史证明，一二十年内出现颠覆性能源技术的概率很小，因此，我国应在充分利用现有技术基础上，加强云大物移智链等数字智能技术赋能，深挖需求侧资源，加强源网荷储协同，实施多能综合互补，优化技术组合、场景应用，通过技术创新扩大对新能源的消纳能力。

另一方面，当前我国更需要在优化“软环境”方面下大力气，加快推进能源电力市场化改革，健全多层次统一电力市场体系，加快建设国家电力市场，推动电力市场与碳市场有效对接，发挥市场配置资源决定性作用，加强绿色金融创新，为新能源业务创新、模式创新提供良好市场环境与社会氛围，不断扩大全社会对新能源的内生需求。

第三，坚持系统联系的观点推动煤炭和新能源优化组合。煤炭与新能源的组合，主要体现在以下方面：一方面，西北煤炭和煤电基地用丰富的风光资源，可以通过风光火组合实现外送；另一方面，高比例风光新能源电力系统需要一定比例的煤电机组发挥调峰调频作用。这也表明，新能源对煤炭等传统能源的替代，不是两个割裂的问题，而是一个系统性问题，两者存在紧密联系，应作为一个“优化组合”问题考虑。系统性主要是由新能源特性决定的。

煤炭与新能源“优化组合”的目标函数主要取决于在不同发展阶段、不同发展情景下，经济社会对能源安全、清洁性和经济性的具体需求。常态情况下，可能会对清洁性和经济性强调更多些；极端应急情况下，肯定会对能源安全保障强调得更多。但能够实现不同情况下系统状态转换需要一个前提：能源电力系统要具备足够的灵活性、响应能力和韧性。这样的能源电力系统一定是一个资源多元、运行多态、措施多样的。即使新能源的主体地位建立起来了，因其调节能力很有限，所以也肯定需要大量其他具备调节能力的电源支撑，这还是一个多元优化组合问题。

保障措施最大的亮点是科学考核

在保障措施方面，会议重点提出狠抓绿色低碳技术攻关、科学考核、发挥大企业特别是国有企业带头承担保供稳价工作和深入推进能源革命。其中最大的亮点就是科学考核。

会议强调，“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”。这是对2021年9月国家发展改革委发布《完善能源消费强度和消费总量控制方案》（发改环资〔2021〕1310号）（以下简称“1310号文”）的进一步补充和完善，对近期我国高耗能产业发展有重大影响。根据燃料用能和原料用能不同情况，会议制定了近阶段能源消费总量控制指标豁免情景。

燃料用能按照是否氧化燃烧释放二氧化碳，作为是否纳入能耗“双控”考核的重要标准。化石能源氧化燃烧、释放二氧化碳，需要纳入能耗“双控”。可再生能源通过转化为电能实现热利用，没有发生氧化燃烧、没有排放二氧化碳，不作为燃料用能。当一地可再生能源消费占比已超过最低可再生能源消纳责任权重时，该地新增可再生能源不纳入能源消费总量控制考核。与“1310号文”规定相比，会议实质上暂时取消了只有超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地方才能享有豁免的规定，豁免门槛更低、适用范围更广。这将极大刺激高载能企业利用可再生能源电力积极性，推动地方增量用能空间的新能源对传统能源替代。

原料用能不纳入能耗“双控”考核。该条主要适用于化工产业。通常，煤、石油、天然气等能源作为原料进入化工工艺流程，通过裂解、加工合成等化学反应生产有机原材料和合成材料，不发生燃烧氧化、不产生二氧化碳。因此，会议要求对原料用能不纳入地方能源消费总量考核。这一方面为地方政府落实“能耗双控”工作明确了标准，另一方面，也有助于短期内减轻我国相关企业负担，为国内和国际市场提供充足产品供给，支撑“六稳”“六保”工作。未来原料用能豁免需要再细化，需要考虑直接产品为非能源品，还是能源品。原则上，前者可以豁免，后者不能豁免。

新的能耗“双控”豁免条件加速能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。新的能耗“双控”豁免条件有助于将考核标准统一到碳排放上来，避免能耗“双控”可能会造成的“能源不分种类、不分用途都要控”的“误伤”问题，同时，也有助于建立差异化政策，鼓励新能源加快发展，严格控制化石燃料消费总量的新局面，加快形成减污降碳的激励约束机制，避免考核指标简单层层分解。由于出现了能源消费总量控制豁免情况，在能源消费强度计算所用能源消费总量数值可以采用两类：一是豁免前能源消费总量，有利于对接统计标准，促进产业升级；二是仅含化石能源消费总量，有利于掌握单位碳排放的经济产出，促进减污降碳。

需要从长远统筹考虑燃料能源和原料能源之间的关系。考虑到在化石能源产能大概率会收缩的情况下，能源作为燃料和作为原料之间存在一定“你多我少”的市场竞争关系，对价格和保供会有影响。因此，在碳排放“双控”建立之前，未来一个阶段，能耗“双控”工作还需要统筹考虑这两类用途的能源。尽早建立起碳排放“双控”将有助于破解这一问题。同时，我国还需要关注国际社会特别是欧美对工业领域脱碳的政策、战略、标准，要积极参与到国际标准和规范制定，保护我国利益。