英国碳预算对我国实施碳排放总量控制制度的启示

我国在应对气候变化方面开展了积极的、富有成效的工作，为推动碳排放总量控制打下了良好基础。自2020 年9 月22 日我国提出“双碳”目标之后，我国正式进入碳达峰碳中和发展目标阶段，承诺到2030 年单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005 年下降65% 以上。

之后在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》中首次提出“实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度”，并在2021 年底的中央经济工作会议上强调要提出创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。

党的二十大报告中再次部署要逐步转向碳排放“双控”制度。当前，还未开展全国层面的碳排放总量控制试点工作，由于峰值水平未定， 相关减排策略、任务分解、保障等政策体系有待谋划建立，统计核算体系也亟需尽快完善。在起步阶段， 深入学习借鉴国外工作经验，能助力我国制定更加全面的碳总量控制制度。

欧洲国家作为绿色低碳转型的急先锋，较早采取了温室气体（GHGs）总量排放控制措施。其中，英国是世界上首个开展气候变化相关立法工作的国家，2008 年通过首部《气候变化法案》，提出到2050 年温室气体排放量相较1990 年至少降低80%，2019 年修订法案将减排目标确定为2050 年实现净零碳排放。

作为法案实施的核心，英国碳预算制度以5 年作为一个周期设定碳预算（二氧化碳排放总量上限），首次公布的碳预算涉及3 期，横跨15 年（2008—2012 年），最新碳预算是2021 年6 月公布的第6 期碳预算方案，即2027-2033 年碳排放总量为9.65 亿吨二氧化碳当量。

同时，成立气候变化委员会（CCC）作为独立咨询机构，承担提出碳预算草案、建立目标分解和考核评估机制，搭建系统化的碳排放总量控制制度。相较而言，当前英国实施的温室气体管控政策较为完备，值得深入学习研究。

实施碳排放总量控制不仅仅是实现我国碳达峰碳中和目标的必由之路，也是我国落实《巴黎协定》相关细则（如全球盘点），减排成效能经得起国际审议的重要环节。本文聚焦英国碳预算制度的核心部分，分析其主要工作流程和制度设计及相关经验，以供借鉴。

一、英国碳预算制度研究

碳预算并非新造出来的概念词汇，在应对气候变化成为全球议程之前，碳预算作为生态学中的重要概念用于表示特定对象（地区/ 生态系统）的碳排放或碳汇量，用于评估系统内大气、海洋、土地间碳循环与收支平衡情况¹。《京都议定书》的策划者们²将其引入了应对气候变化领域，在《京都议定书》生效后， 碳预算逐步走入研究和政策制定者视野。

碳预算制度作为英国气候变化法案的核心，是保障英国实现碳中和的支柱制度设计，通过设立立场中立的CCC，为碳预算制定、实施、评估提供独立决策支撑，特别是在减排政策评估方面，通过年度盘点评估，及时识别政策缺口与优先支持方向，全过程保障碳减排目标顺利实现，并着力贯通碳交易市场、碳税、碳预算制度。英国实施碳预算不仅仅是为控制本国温室气体排放，同时希望能为全球气候治理提供参照。

1.碳预算概述

从实施情况来看，碳预算制度的推出是英国处于经济社会转型、技术进步成熟度契合点较高的阶段， 顺利并行推进经济增长与碳减排，并自2012 年实现化石能源消费大幅下降，有效助推了经济社会发展转型。

2021 年4 月，英国政府在公布的第六个碳预算中宣布了其最新减排目标，即到2035 年，二氧化碳排放量将比1990 年的水平减少78%，国际航空和航运的排放也被纳入整体核算。

《气候变化法案》以碳预算制度为核心，碳预算为英国设定了具有法律约束力的五年温室气体排放上限，作为实现长期排放目标的中期里程碑。

“碳预算”是在预算开始日期之前十二年制定的，给政府制定政策和企业投资提供足够的时间。选择五年而非年度目标，是为了增强灵活性。该法案同时设立了“CCC”作为独立咨询机构，包含减缓和适应两个下属委员会，委员会就英国碳预算的适当水平及英国面临的主要气候风险提供建议，评估减排（每年）和适应气候变化（每两年）的进展。政府必须对委员会的评估做出回应，由此形成政策制定的年度周期制度。

为保障减排目标得到强力执行又不失灵活性，法案为调整预算设立了高门槛，一旦碳预算通过立法，只有在碳预算的制定基础发生重大变化的情况下， 才能对其进行变更。要求所提议的任何变更都必须得到议会的批准，政府在向议会提议对已立法的碳预算进行修改之前需征询气候变化委员会的意见。

2.碳预算设定的流程与考虑因素

碳预算制定流程（如图1 所示），首先由气候变化委员会经过深入调研和分析提出新一轮碳预算方案， 并就执行方案提出路径建议。政府各相关部门会就其方案进行分析、评估，这个阶段时间战线最长（如图2 所示），相关部门如交通、能源、电力部门等部门将召开相应讨论会，提出各自领域的减排路径和目标。

之后，便召开部门间研讨会来进一步确认各自领域工作任务与目标，直至形成意见一致的减排工作方案；一旦各部门减排方案中明确的目标能符合碳预算减排计划，便提交内阁审议。

接下来，便进入碳预算制定流程的第三个阶段，政府就“CCC”的建议做出回应，一般情况下对减排目标均予以接纳，但在实现路径上则会结合各部门实际讨论情况做出调整。最后，则进入立法程序，出台新一轮碳预算制度。

3.制定碳预算考虑的主要因素

在碳预算制度制定过程中主要考虑了六方面因素：

1、科学性。结合IPCC 工作组报告提供的气候变化相关科学进展和CCC 开展的科学研究为基础，保障方案设计的科学性。

2、技术驱动。CCC 根据低碳技术的减排潜力与成本的最新评估，为每个部门构建自下而上的低碳发展情景，从而推导出全国减排目标和实现路径。

3、综合考虑对经济环境的影响。CCC 与专业机构合作搭建强大的经济模型来测算实现碳预算路径的成本，并考虑减排带来的经济、环境外溢收益。

4、考虑对财政和社会环境的影响，即对财政的影响包括对税收、公共投资和借贷的财政事物影响，燃料短缺、就业和能源供应安全等社会方面的影响。

5、考虑地方政府的差异，CCC 还对威尔士和苏格兰的独立气候立法提供建议。鉴于英国制定气候政策的权力集中又分散， 这些评估有助于CCC 了解什么是可行的，以及实现碳预算有哪些不同的杠杆。

6、外部情况。CCC 要考虑英国在《巴黎协定》和《联合国气候变化框架公约》中承担的国际义务，还要考虑国际社会正在采取的行动， 以及英国减排目标对全球范围内应对气候变化的行动可能产生的更广泛的影响。

但其设计的碳排放总量目标并非完全锁定，而是充分考虑了环境发生剧烈变化情况下的调整需求，特别是当有关气候变化的科学知识实现重大突破，或是欧洲或国际法律、政策出现重大变更，将触发碳预算动态变动机制。

4.量化评价经济社会

低碳转型成效

对碳减排进展的评估，是落实碳预算重要的闭环工作。其评估不局限于碳排放总量数据达标情况，而是同时着眼于对社会经济发展低碳转型的全面评估。

CCC 使用不同层级的指标以充分反映成功转型低碳经济所需进程的各个方面，并将其区分为整体指标、执行指标、政策需求和其他减排驱动力共四个方面（如图3 所示）。

整体指标全面展示了经济各行业当前排放水平；执行指标用于衡量重点行业减排发生的变革， 包含技术性指标（如电力行业低碳转型进度）和行为性指标（如汽车保有量的变化）；政策需求是指部分暂不具备盈利能力的减排措施，需要政府制定扶持政策以促进低碳转型；其他减排驱动力如供应链低碳转型程度、公众态度、国际气候谈判新进程、国际能源市场价格波动、气候因子年际波动等因素，均可对减排工作造成显著影响。

以电力行业为例，整体指标为到2030 年排放量相较2018 年削减约55%。执行指标则包括到2020 年末低碳电力发电量达到1450 亿度电，2030 年二氧化碳排放强度小于100g/kWh，电力行业将是实施碳捕集与封存（CCS）的关键行业，同时具备灵活生产的特点。

为满足具体执行指标，在政策层面需要出台可靠的CCS 支持政策促进在电力行业开展试点项目、实行差价合同拍卖以及协商合同提高低碳电力市场渗透率、执行智能系统行动方案提高电力生产系统的灵活性、实施碳定价措施等系列政策确保具体目标达峰。

而在制定诸项政策时，同时需考虑到其他驱动因素，主要包括预计到2030 年电力消费将增长7%，能源效率的提升大约能节约100 亿度电，电动汽车的普及将新增约200 亿度电的需求，终端用能行业相关政策也将深度影响电力行业需求等。

5.科学评估气候政策的综合影响

自2014 年起，CCC 会评估政府在实施中或计划中政策的减排潜力，以掌握各行业实施的政策在多大程度上符合设计路径，其整体效果能否匹配法定碳预算额度，并向议会提交评估报告。

在评估中，CCC 主要从三方面着手：1. 政策设计与实施方面，涉及该项政策制定得当吗？是否具备明确的目标？能否有效解决目标实现过程中的相关问题？2. 激励措施方面，是否采取了适当的激励措施（如货币和监管方面的奖励措施）以实现必要的减排？3. 资金方面，是否有足够的资金支撑低碳转型项目的费用？

根据三大方面的评估结果，受评政策被CCC 分为四类：

1、满足上述所有标准的较低风险政策。该类政策将在实施年份有效实现其减排目标。

2、不符合至少一项上述标准的中风险政策。该类政策存在较大风险或不确定性，需采取辅助措施解决存在的缺陷。

3、不符合上述三个标准的高风险政策，或仅包含高级别提案或意向而无详细说明，其减排潜力无法兑现。

4、存在政策缺口，是指行业中尚无减排政策，存在明显政策缺口。

CCC 评估了现行政策和政策缺口对英国电力行业实现第五轮碳预算的影响，结果（如图4 所示）。

绿色楔型区域的上端显示了该行业在不推动减排情况下的排放量。绿色、黄色和红色的楔型区域代表了在不同风险水平下当前和计划中政策的减排潜力。红色和白色的阴影区域表示在所有政策都能完全实现的情况下， 该行业的预期排放量与满足法定碳预算之间的缺口（黑色虚线）。

这般对现行和待实施政策及其预期减排量的分类有助于CCC 判断政府需要在哪些方面采取更有力行动以满足碳预算目标，对于政府适时干预有强大的指导作用。

6.碳税与碳交易并行构筑有效的碳定价机制

英国当前有碳交易市场和碳税两大手段控制碳排放总量。早在2002 年英国便成立了全球第一个温室气体交易国家体系，后并入欧盟碳排放交易体系，随着英国“脱欧”逐步进入实质阶段，2021 年英国再次恢复本国碳交易体系。

在2013 年启动“地板碳价”机制， 即通过设定碳价下限，当碳市场（当时为欧盟碳市场）中碳价低于“地板碳价”时，触发碳税来弥补差额。由于碳税直接作用于电力行业，对煤电厂影响巨大， 燃煤发电量骤降，这是英国自2012 年后走上快速脱碳的重要因素之一。

在引入碳预算后，英国希望能有效发挥其与碳税、碳交易市场的组合作用，形成控制合力。在其规划中，如图5 所示，碳市场是落实碳预算总量的实际载体，从2024 年开始，英国碳交易系统的碳总量上限将以实现2050 年净零碳目标的最优实现路径为目标，之后配额量将显著低于前期配额。

控排企业将被征收气候变化税，但对自愿与政府签订气候变化协议（Climate Change Agreement）承诺排放目标或能源效率目标的企业，一旦达到目标可以享受最高达80% 的气候变化税减税优惠。对于气候变化税是否切实起到助力减排的效果，需由CCC 开展评估。碳预算将作为制定评估框架的核心，以判断减排手段的有效性。

二、对我国的主要经验启示

结合我国当前面临的“双碳”最新形势以及未来开展碳排放总量的政策预期，从英国推行碳预算制度中凝练相关经验，总的来看有以下几点值得学习。

1.科学预判经济社会发展绿色转型需求， 制定分阶段碳总量控制战略

制定碳排放总量控制目标工作的首要任务当是以国家经济社会发展战略为基础，与国际减排履约承诺相衔接，在统筹全国一盘棋的前提下制定中长期排放目标。可延续现有能源消费总量考核制度的优良做法， 实施五年期控制目标，并与碳排放强度、能源消费强度等挂钩，保障碳排放总量制度的灵活与弹性。

考虑到当前仍未达峰，缺少对比基准，建议以2030 年后分阶段温室气体减排目标为设计方式，逐步将能源利用、工业生产过程、废弃物处理、土地利用变化的碳排放， 以及甲烷、氧化亚氮、氢氟化物、全氟化物、六氟化硫等非二氧化碳温室气体纳入管控。

2.尽早立法确立减排目标与工作准则

加快气候变化立法进程，推动将“双碳”目标愿景纳入相关法律，明确碳交易、碳总量等气候变化重点政策的定位。碳减排的责任主体与目标需要以立法的形式进行强力保障，不仅能向国内外宣誓中国实现“双碳”目标的决心，而且有利于将具体减排压实到各责任主体，保障目标顺利达成。

3.健全和完善专家委员会机制

优化现有的国家气候变化专家委员会职能，或健全和完善碳达峰碳中和专家委员会的相关机制，突破各管理部门界线，为国家碳达峰碳中和实现路径、政策体系、减排战略、考核评估提供全过程、系统的技术支撑，以科学性、权威性助力实施碳排放总量控制制度，保障碳达峰碳中和目标顺利实现、社会经济成功实现绿色低碳转型。

4.建立系统的考核评估机制

考核评估工作一方面重点关注减排目标是否按计划完成，另一方面需着力评估相关减排政策的完备程度。在设计考核工作机制中，须牢牢把握两个点：一是确保引导完成减排任务，二是引导实现绿色低碳发展转型。

在减排成效评价方案中，除重点考察量化的碳减排量是否完成外，更需要重点考察重点行业领域是否顺利实现阶段性转型目标，推动减排的责任主体是否履职尽责。在政策完备性评估中，要能有效识别当前发挥实际作用的工作以及缺乏的工作支撑，为下一步政策制定着力点找准方向。

5.合理设计动态调整机制

总量目标的设计是对于经济社会发展、绿色低碳转型的整体规划，难以对未来情况做到精准预判，特别是当前国际局势紧张、单边主义盛行、全球经济面临衰退风险、供应链稳定性不足等系列问题，对未来经济发展的不确定性有极大影响。

因此，必须设计与国内外环境挂钩的动态调整机制，针对突发性国际事件和剧烈变化的国际环境，比如国际油价猛涨、国际煤炭价格大幅波动、国际铀资源供应受阻、降水显著偏少等情况，及时调整阶段性减排战略，保持经济社会推进减排的弹性与活力。

6.厘清各级政府与市场化减排主体责任

随着全国碳排放权交易市场扩容，水泥、电解铝、钢铁等行业将逐步随电力行业一起纳入碳市场管控机制，届时全国碳排放量将主要来自这些控排行业。如何设计激励奖惩机制提升控排企业减排积极性，是中央人民政府也是各级人民政府的现实挑战，需要在碳排放总量控制制度中厘清各责任主体的边界与权责， 切实达到“有为政府”与“有效市场”兼顾的状态。