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电改遭遇法律难题的对策及建议
一是对于现行电力法律中不符合电改精神的规定,应暂时调整或暂时停止适用,并按照不同情况,由法律法规的制定机关授权有关机构作出安排。对于不符合改革要求的法律的处理,《立法法》和全国人大的立法规划有制度性安排,也有先例可循。《立法法》第十三条明确,“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”《全国人大常委会2016年立法工作计划》则进一步明确,“按照党中央的决策部署,对实践条件还不成熟、需要先行先试的,依法及时作出授权决定”。而电力体制改革显然属于党中央已经做出决策部署的特定事项,完全符合条件。
此前,全国人大常委会于2013年8月做出过《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》,授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区内,“对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资,暂时调整《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批”,明确《外资企业法》所规定的“外资企业设立审批”、“外资企业经营期限审批”等10余项行政审批暂时停止执行,改为备案管理。
可见,由法律法规的制定机关做出暂停法律法规执行的决定、授权有关机关根据改革的需要做出安排是可行的。考虑到法律法规的制定机关不同,对于《电力法》部分条款的暂停执行问题,应由全国人大常委会做出决定,并授权国务院做出安排;对于国务院颁布的行政法规比如五部《条例》的暂停执行问题,则直接由国务院作出决定,并可授权国家发改委、国家能源局做出安排。这样一来,可以从法律上解决电改文件与法律法规冲突、改革于法无据的问题。
二是妥善处理改革与立法之间的关系,按照党中央国务院确定的基本原则分层次推进电力立法工作。坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要,是党中央国务院确定的改革与立法关系的基本原则。为此,必须落实《国务院2016年立法工作计划的通知》(国办发〔2016〕16号)要求,立法要吃透、准确领会把握改革精神,分三个层次推进立法工作:
第一个层次,对于党中央、国务院已经明确的改革方案,要通过制定、修改、废止、解释、授权等多种方式,尽快完成立法任务,为改革顺利实施提供法制保障。比如对于放开增量配电等改革方案已经明确的内容,就需要尽快修改法律法规,并落实为新的法律规范。
第二个层次,对于改革还在深入的领域,立法时要给改革留出空间,为先行先试、探索经验留路子。比如输配分开、区域电力市场等,9号文明确要进行探索,属于还在深入的领域,需要在立法时留足探索的空间,在具体操作时可给予试点单位更大的权限。
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