直供：天然气市场化改革的现实选择

天然气直供和城燃企业之间不是零和博弈，而是可以变成一场多赢的合作。长久以来施行的交叉补贴利弊并存，既难以清晰测算，又造成社会福利净流失。取消交叉补贴是天然气体制改革的必然结果。同时，城燃企业的盈利模式、发展模式也在转型重塑。日前发布的《中央定价目录》已释放出强烈而丰富的天然气价格全面市场化信息，应多措并举、坚定不移推进天然气直供。

(来源：中国能源报 作者：卢延国 作者系国家能源局山东监管办党组成员)

直供促进天然气市场实现帕累托最优

3月16日，国家发改委发布《中央定价目录》（下称《目录》）。这个将于今年5月1日起施行的《目录》不仅取消了天然气门站价政府定价，还减少了天然气产业里的其他政府定价项目。与此同时，随着去年底国家管网公司的成立，“放开两头、管住中间”的思路正在铺开，天然气价格市场化改革的信号强烈而明晰，包括城燃企业在内的天然气行业必须做好天然气价格全面市场化的准备，厚积厚发的天然气体制改革必将给我国的天然气产业带来深刻改变。从这个层面上说，作为上游企业和下游客户直接交易的天然气直供，其意义已超越降价本身，市场化改革的方向才是直供真正的价值所在。

何为“天然气直供”？就是用户直接向上游天然气供应商购买天然气用于生产或消费，不再转售。就字面意思来说，“天然气直供”最早见于2012年3月国家发改委下发的《关于规范城市管道天然气和省内天然气运输价格管理的指导意见（征求意见稿）》提出：“鼓励上游生产企业对城市燃气公司和大用户直供”。其实，就实践层面，天然气直供出现的更早。亦即2004年西气东输天然气管线投运之初，国家就在其沿线规划了10个燃气发电厂，成为国内首批天然气“直供用户”。近年来，随着天然气市场规模的扩大，天然气直供的话题再度升温。2017年6月，国家发改委、国家能源局等13部委出台《加快推进天然气利用的意见》（以下简称《意见》），明确“建立用户自主选择资源和供气路径的机制”，用户可自主选择资源方以及供气路径，减少中间环节，降低用气成本。在天然气市场化改革的大背景下，降低天然气产业链各环节的成本无疑是扩大天然气利用、降低实体经济用气成本的重要途径。

为响应国家直供政策，从省级政府到地市层面多地相继出台了一系列实施办法。下游用户因上游企业提供直供天然气而大幅降低用气成本的报道屡见不鲜。如，去年底开始，中石油山东销售公司对淄博金晶玻璃有限公司实施直供，企业用气成本每方降低8.9%，年预计可降低用气成本5700余万元。明确、有效的降价，凸显了天然气相对于其他替代能源的经济性，天然气直供成为企业用户继直购电之后新的市场期待和推进天然气价格市场化的新动力。“东边日出西边雨”。在天然气直供释放市场红利的同时，直供与国家相关政策冲突、侵犯城燃企业利益的呼声同样不绝于耳。概括起来主要是两点：一是直供政策与城燃企业特许经营权相冲突；二是直供政策剥离了大用户，减少了交叉补贴，造成新的经营困难。

是耶非耶？

原建设部有关规定明确：城燃企业的特许经营权是指在特许经营期限内独家在特许经营区域范围内运营、维护市政管道燃气设施、以管道输送形式向用户供应燃气，提供相关管道燃气设施的抢修抢险业务等并收取费用的权利；享有特许经营权范围内的管道燃气业务独家经营的权利，拥有特许经营权范围内的管道燃气的投资、发展权利。不难看出，特许经营权的核心特点是：一定区域，一定时限，独家享有投资权、建设权、经营权，排他性、唯一性、垄断性。自然，在特许经营范围内，实行直供的确与特许经营权相冲突。在特许经营范围之外实行直供的情况基本不存在，特许经营范围的界定已是“普天之下莫非王土”，所谓新增工业园区则更是凤毛麟角。

天然气直供与特许经营权有冲突是事实，那么直供是不是就一定损害城燃企业的利益呢？让我们来看经济学上常见的两个孪生概念：帕累托最优和帕累托改进。前者是指资源分配的一种理想状态，即假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，也不可能再使某些人的处境变好。后者是指假定固有的一群人和可分配的资源，如果从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。帕累托最优就是不可能再有更多的帕累托改进的余地，是资源分配中的“理想王国”，帕累托改进是达到帕累托最优的路径和方法。的确，政府特许经营权具有唯一性、排他性，静态地看，直供确实是瓜分了城燃企业的“蛋糕”，减少了经济收益。可如果是通过直供把蛋糕做大了再分呢？或者是增加了分奶酪的机会呢？在电力体制改革中，大用户直购电得以顺利推进的一个很重要原因就是实现了包括电网企业在内的多赢的局面，不是简单的“分蛋糕”而是“做大蛋糕”，依靠增量改进等渐进式的办法，实现甚至增大各市场主体的欲望满足。分析直供诉求，不能满足新增用量者有之，城燃企业管道覆盖不到（在特许经营区域内）者亦有之，在现有政策下，直供能够满足用户的需要，则上游企业、下游用户都获得了更好的境况，城燃企业境况亦没有变坏，倘若在直供过程中，城燃企业提供了管输服务或者参股建设了新的管道而增加收益，其自身的境况自然会变得更好。岂不是典型的帕累托改进案例？实践证明，天然气直供可以是促进天然气市场实现帕累托最优的一种路径，直供用户和城燃企业之间不是零和博弈，而是可以变成一场多赢的合作。改革政府特许经营权制度不是简单地对制度进行废止，而是坚持目标导向，充分考量城燃企业和直供的关系，稳步推进。再者，特许经营权制度是近20年前政府为发展城市燃气而推出的一项举措，在发展城市燃气、加快城市燃气设施建设的过程中，起到了积极作用。但随着天然气体制改革的推进和城市化水平的提高，已不能满足各类用户释放出的用气需求。如果说特许经营权制度初期是政府给予城燃企业的一种保障性制度安排的话，那么今天已经成为城燃企业经营发展的路径依赖，而且这一制度本身就有规定期限，是一种过渡性安排，特别是在全面深化改革的新形势下，这一制度已成为建立天然气价格市场化机制的桎梏，必须进行改革。

改革必然涉及利益调整。天然气直供不过就是天然气产业链不同环节企业之间利益的一次调整和再分配。推进特许经营制度改革，一是建立过渡期制度，并做好与特许经营协议规定期限的衔接，过渡期内城燃企业享有燃气基础设施的投资权、建设权、经营权。二是培育新的市场主体和经营业态。支持其他社会资本进入城燃市场，增强市场活力。三是实行兜底政策，对城燃企业因特许经营权制度改革产生的搁浅成本兜底，逐步通过市场化手段进行分担。对民生用气兜底，确保居民用气安全稳定，让改革的力度与社会的可承受度相适应。

取消交叉补贴是天然气体制改革必然结果

交叉补贴本来是一种常见的营销行为，但因为是由政府的管制所导致，于是垄断行业的交叉补贴成为一个经济性、社会性兼具的问题。并非天然气行业独有，电力行业同样存在，更不是我国的特色，在许多行业的发展初期，世界各国大都存在过交叉补贴。何谓交叉补贴？简言之就是同一种商品因定价不同造成的一部分用户对另外一部分用户的补贴。交叉补贴对城燃企业来说是指工商业对居民用户的补贴，即城燃企业用非居民用户气价格来补贴居民用气的价格。表面上看是城燃企业用非居民用户气价来补贴居民用气，实质上是政府在对居民用气进行补贴。

天然气的交叉补贴成因很简单。即居民用气点分散、终端多、单位用气量低，运行成本高于工商业用户，但销售价格却低，而在我国现行的天然气价格体制中，为保障民生用气和社会稳定，居民用气价格一直受到政府管制，无法反映实际成本，造成价格倒挂，只能用非居民用户气价来补贴居民用气的价格。

从表面上看，交叉补贴保护了弱势群体，体现了公平。但实际上用气量大的居民（常常是拥有财富较多的）却获得了更多的补贴，难言公平。同时，居民少缴气费、工商业多缴等额气费，乍看是财富转移问题，实质上却是社会福利的净流失，因为由此造成的社会损失远远大于收益，既不公平也没有效率。在这个过程中，政府保障民生用气的初心并没有如期实现，甚至民众并不清楚政府对气价进行了补贴（这是暗补的通病），对部分该补贴居民的“最恵”变成了对所有居民的“普惠”。对城燃企业来说，交叉补贴并没有带来直接的经济利益，相反，由于交叉补贴的存在，在向上游购气时，因为获批复居民气量不足以满足下游居民用气需求，城燃企业只能把高于居民气量价格的非居民指标用于居民气量销售，导致城燃企业交叉补贴扩大（这一现象在采暖季相对明显）。这个过程，利弊并存，没有完全的赢家。

交叉补贴让城燃企业站在了一个超越企业本身的制高点上，因而也就成了向政府讨价还价的貌似永远适合的理由。城燃企业的理由有其合理性。一则居民供气成本高，尤其是在巡检、维修、抢险、调峰等方面投入的成本远远大于工商业用户，二则和国外相比，国内居民用气价格普遍不及国外一半，除了国内一二线城市，大多数城市燃气企业都没有达到盈亏平衡点。在“为政府承担民生用气保障”，甚至“补贴居民用气造成的亏损”之类的说词面前，政府似乎必须为城燃企业的交叉补贴进行“补贴”。

交叉补贴既难以清晰测算，又造成社会福利的净流失。实事求是地说，因为城燃企业承担了本该是政府承担的民生用气保障责任，所以监管措施上，政府常常有意无意地表现出科尔奈所谓的“父爱主义”的倾向，致使监管缺失。例如长期被诟病的城市燃气每户的“工程安装费”问题，我国的城市燃气管网总长度早已从“十五”末的17.7万公里提高到“十二五”末的60多万公里，到今年底更会有巨量的增加。与城燃管网密度提高、用户数量增加、单位运维成本降低相对应的，应该是城燃企业管网建设费用的大幅度摊薄，但由于“工程安装费”的定价权在地方政府，面对“为政府承担民生用气保障”的城燃企业，这笔费用的降低，便是难乎其难。当前远超实际成本的全国平均高达2670元/户的安装费用已是岿然不动。既然交叉补贴关系企业盈亏，那么交叉补贴的数字是多少，规模有多大？而这些数字却难以得知。从根本上说，交叉补贴是一种“肉烂在锅里”的非计划非市场的糊涂账，而要形成市场化的价格机制，必须厘清交叉补贴的规模与数量，既然算不清，也无法算清，最好的办法就是逐步取消。如果说直供促进天然气价格市场化机制的形成，无疑交叉补贴便是一种阻碍。随着天然气体制改革的推进，取消城燃企业特许经营权和价格上的交叉补贴是改革的必然结果。

事实上，交叉补贴在城燃企业利润中的份额普遍下降。2019年我国全社会天然气的表观消费量3067亿立方米，居民用气占比仅为13%。有统计表明，随着天然气价格改革的推进，全国多数地区天然气居民用气价格基本实现了与工业用气价格的并轨，气价总体水平降低。以山东两地市2019年数据为例。上游气源方在山东地区夏季平均供气价格为2.2元左右，居民用气价格为2.02元/立方米；冬季平均供气价格在2.4元左右，居民用气价格为2.02元/立方米。济南一档居民用气3.3元/立方米，二档气3.8元/立方米，三档气4.8元/立方米。青岛一档居民用气3.25元/立方米，二档气3.83元/立方米，三档气4.7元/立方米。门站价和终端销售价的价差固然无法全部覆盖成本，但至少可以看到价格的倒挂已远不像城燃企业反映的那样突出，交叉补贴在城燃企业利润中的份额下降较大。交叉补贴在发展城市燃气、加快城市燃气设施建设的过程中，起到了积极作用。但从长远看，交叉补贴掩盖了天然气的商品属性，消弭了市场信号，抑制了企业的竞争活力，加剧了企业的政策依赖，已成为推进天然气体制改革特别是价格市场化改革的阻碍，减少乃至取消交叉补贴将是改革的一个必然结果。曾有机构测算，随着居民生活水平的提高，即便是将居民用气全部市场化，用气支出占城镇居民人均可支配收入的提高幅度也完全在可承受范围。若如此，交叉补贴便可不复存在，工商业用气价格自然下降，全社会气价水平整体降低。

最近公布的《目录》，已释放出强烈而丰富的天然气价格全面市场化信息。随着“具备竞争条件省份天然气的门站价格由市场形成”，城燃行业将不可避免地迎来新一轮整合。借鉴电改中输配电价形成机制，测算厘清交叉补贴；避免交叉补贴规模增大，降低工商业气价负担，不应再降低居民气价；调整阶梯气价一级气量，提高居民气价水平；通过提高居民最低生活保障、变暗补为明补等方式，建立完善保障天然气普遍服务制度，确保低收入人群的基本生活应用气。凡此种种，与交叉补贴取消相伴生的注定是城燃企业盈利模式、发展模式的转型重塑。

坚定不移推进天然气直供

当前，我国已经进入全面深化改革的历史时期。深水区的改革，需要做好“摸着石头过河”与顶层设计的结合，更需要增强工作的系统性、整体性、协同性。气价改革牵一发而动全身，把推进天然气直供作为加快天然气价格市场化形成机制的重要环节，从一隅之试验，求全局之题解。这既是认识论的一个过程，也是实践论的最后归宿。把在一时一地、一行业一领域所获得的经验，再付诸更广的实践，实现更大的价值，发挥顶层设计的决定性作用，彰显顶层设计的全局意义。

首先，要秉持渐进式改革的理念，做到“小步快跑不停步”。降低终端气价是一个系统工程，在上游市场未放开、中间管网开放不够的情势下，通过“直供”大面积降低气价，难度很大，但仍然是目前在天然气价格改革中容易打开的缺口，既有降价的现实作用，也有倒逼改革的长远价值。直供的意义超过了降价本身，必须坚定市场化方向，让直供成为城燃企业走向市场化道路的新契机。

其次，应增强系统性、整体性和协同性。天然气直供绝不仅仅是上下游企业之间的商业交易，其中既关系到国际能源合作，也联系着千家万户的锅台灶头，直接影响着城燃企业的利益和天然气管网的安全有效运行，兹事体大。一个《意见》的出台，涉及13个中央部门，足见天然气在经济社会中的位置和影响之重、产业关联之紧密。必须强化改革的系统性，做到整体考量，把逐步打破上游市场的垄断、加强勘探开发、强化中间环节的监管和开放下游市场协同推进，积极探索利用社会资本、市场化手段解决城市供气基础设施服务的思路和办法，用无形之手拓宽天然气直供之路。

再次，要加强市场监管。市场机制不顺是制约我国天然气发展的两大短板之一。天然气行业本身所具有的自然垄断属性决定了加强监管的必要性。直供作为天然气市场化改革的重要组成部分，要从提高能源治理体系和治理能力现代化水平的高度着眼，强化监管。无论是在竞争性环节还是自然垄断环节，目前都缺乏相应的监管机制和手段。加强监管就要涵盖市场准入、政策执行、交易环节、交易成本、价格构成的全过程，实行信用监管、回应性监管、包容性监管，提升监管的效能。直供激活“一池春水”。在能源革命的进程中，凭籍更加完备的市场基础和“放开两头、管住中间”思路的落地落细，只要咬住市场方向不动摇，天然气体制改革的后发优势必将愈发彰显。