国企垄断是电力过度投资的根源

　　8月中旬，国务院常务会议对内蒙古新丰电厂项目违规建设和发生的重大施工事故作出了“超常规”处理。其实，电厂违规建设的情况在其他很多地方都存在，发生的重大施工事故也很多，违规建设和发生的重大施工事故也应当不少，这次严格处理，的确与目前的宏观调控，以及电力的过度投资有关。

　　国企“以大为先”的经营特性

　　中国是仅次于美国的世界第二大电力生产国。近3年来，电力生产以前所未有的速度扩张。电力装机容量从2002年底的3.6亿千瓦提高到2005年底的5.1亿千瓦。目前电力已基本平衡，在建装机容量仍然巨大，大部分将在两年以内投产发电。即使这两年没有大量新批项目和比较温和的电力需求，到2007年底，估计装机容量过剩可达10%。国务院此次“超常规”惩治违规电厂，是对地方政府在看得见电力过剩的情况下，电力投资热情依然不减的强烈警示。

　　　电力直接影响商业投资环境，缺电的社会经济压力是电力过度投资基本条件。首先，没有政府约束，国有电力企业很容易按国企的“以大为先”的经营特性，投资超过需要的供电能力。电力短缺使政府的约束乏力，为“以大为先”的发挥提供了可能。

　　其次，由于发电项目通常采用由电力部门与当地政府合资的形式，且地方政府追求地方经济增长，电力还是利税大户，因此地方政府有政治与财政上的动机在本地区发展电力项目。

　　再次，国有银行对电力贷款的风险估计不足。电厂投资的贷款效益好，且偿还资金及时。投资电厂一直是各大银行争抢贷款的对象。通常银行贷款给发电企业的效率很高，银行间的激烈竞争导致有时不仅没有详细审核可行性和环评报告，也不清楚项目是否被核准开工。现在看来，没达到国家要求的20％的资本金，重复贷款都不是稀奇的事情。电力项目资金非常充足，对电力需求的增长预期可以根据自己的需要解释，电力大投资就开始了。

　　于是就有了五大发电公司“跑马圈地”和5年装机翻一番的大胆规划，地方发电集团的扩张有过之而无不及。国企的“以大为先”的经营特性，在缺电的大环境下，在一些地方政府和国有银行的支持下，发挥得淋漓尽致，缺电的社会压力当然也起到了推波助澜的作用，许多电力项目没有经过审批程序就开始动工。据统计，2004年一年新开工的电厂竟是当年总装机容量的40％。2004年批准新建电厂的总装机容量为6000万千瓦，而实际开工的发电厂却达到了1.8亿千瓦，违规开工达1.2亿千瓦，是批准开工的两倍。其中，国家批准立项，但是没有核准开工的为2400万千瓦。至2004年末，政府对电力投资进行宏观调控，大量发电项目已经在建。

　　长期负面影响大于短期损失

　　之后，宏观调控涉及诸多方面的利益，更由于电力仍然短缺，具体执行事实上难度很大，这一点从仍然不断增加的电厂投资得到证明。这场大缺电引起的电力大投资的显著特点是，加快电力建设的同时，产生了许多盲目无序建设，除了没有充分评价其环境影响，对于电厂布局、资源、交通、用水和最小成本都没有时间充分评价。电力过度投资虽然是浪费，但并不可怕。以中国的快速经济增长对电力的需求，过剩只要2~3年就可消化，对于可运营30至50年的电站，短期损失可以容忍。然而，这一轮电力大投资由于事先没有预见而没有准备；没有准备又导致无法从容地进行环保评估和资源优化配置。这么多的电厂在这么短的时间内开工建成，不该上的项目上了，则可能对当地的经济和整体生态环境带来严重的破坏，其影响将长达30~50年，或更长，这才是这一轮电厂大投资最严重的负面影响。

　　然而，对那些被叫停的电厂，毕竟相当大的资金已经投入，很难想象如何拆除一个建成的100万千瓦大电厂，这些工程环境影响评价文件可以重新审批，电站终将建成，地方政府会尽量寻求解救办法。事实上，2005年国家环保总局宣布因违反《环境影响评价法》而停建的26个大型项目也先后通过环境影响评价文件的审批而继续建设。

　　这次电力过度投资的长期负面影响肯定大于短期损失。电力是一个典型的资本密集型行业，社会经济成本很大，大短缺与大过剩使得电力行业的可持续发展受到质疑。电力行业目前面临许多困难问题，必须进行电力深层体制改革，以确实保证电力投资符合环保要求和资源优化配置。严谨的中长期能源战略以及相配套的电力规划是起点，有效的市场价格信号是关键，科学透明的审批程序是保证。政府应重环保和资源的优化配置，轻审批程序，因为违规电厂通用的一个主要借口是走正规审批路线，需要经过可研、环评等一系列程序，时间较长，缺电迫使地方采取了许多方法来对付审批程序。应加快电价改革，允许电价在一定范围波动，由此来推动电力市场的建设，提高效率和优化电力投资。

　　过度投资为何仍受追逐

　　即使目前电力过度投资已是不争的事实，电力项目仍受银行追逐，仍受地方政府推崇，电力企业仍因此豪气高涨。对于违规电站项目，先不说停建，即使拖几年建也将使投资者蒙受重大经济损失。进一步说，即使没有叫停，大量在建电力项目投产期在2006~2008年之间，这正是电力过剩之时，电力过剩会影响发电企业效益，投资风险银行是看得到的。我不同意银行贷款不慎的说法，问题在于电力投资的是国有企业，绝大部分资金来自国有银行，过度投资除了当权者的业绩会受影响，损失是国家的，这就形成了一个风险防范机制，至少是一个合理预期：电力投资是国家的，银行贷款是国家的，电力企业实在不行了，政府可以涨电价。这也是一个很奇怪的机制，缺电时涨电价，过剩时还要涨电价。

　　因此，电力行业的一个根本问题是国有企业一家独大，越做越大，国企的高度集中是电力行业许多问题的根源。发电早就对民营和外企开发，为什么这一轮电力大投资，民营和外企参与甚微，是不是值得我们深思？在目前国企一家独大的情况下，如何鼓励民营企业和外资的参与，需要政府有关部门的慎重考虑。

　　（作者为厦门大学中国能源经济研究中心主任，金融系教授 林伯强）