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曲线式变革
电价无法理顺,为解决五大电力公司等电企的生计问题,近年来国家相关部门在煤电联动之外进行了诸多调整尝试。
2009年的电解铝直购电试点曾在业界引起较大反响,直购电是指电厂和终端购电大用户之间通过直接交易的形式协定购电量和购电价格,然后委托电网企业将协议电量由发电企业输配终端购电大用户,并另支付电网企业所承担的输配服务。2009年,国家发改委、国家电监会等联合发布直购电试点通知,首批试点单位为15家电解铝企业,直购电使发电企业和用电企业直接对接,发电成本有望让下游企业合理分担。同时,合同签一年以上还将有利于供电稳定,剥离电网这一环,也让双方的利润和成本有所下降,首例试点辽宁抚顺铝厂与华能伊敏电厂合作,铝厂购电价格每度下降9分/千瓦时。这种尝试显示政府打破电网垄断的意愿。与此极为类似的是2010年,国家电监会等推出华北区域电力市场内蒙古电力多边交易市场。
2008年上半年,电企遭遇前所未有的高煤价,而下半年,金融危机使得电力需求大打折扣,国务院国资委陆续发文允许国电集团、大唐集团等企业在原来“电力生产、热力生产和供应”等主业的基础上,增加“与电力相关的煤炭等一次能源开发”的又一主业,增强企业抗风险能力。之后,五大电力公司步调一致地向煤产业发展,提高电煤自给率。如,中电投集团全年完成煤炭产量5410万吨,集团整体电煤自给率达到30%。依靠非火电业务和煤炭、金融等非电产业支撑,五大电力公司弥补了煤价上涨,去年基本都实现了盈利。
去年10月,发改委还公布了《居民阶梯电价征求意见稿》,方案显示,按照月110千瓦时、月140千瓦时、月210千瓦时等对用户分3档,按档实行不同阶梯价格,日前,发改委官员表示今年将择机实施。价格低、数额小的居民用电即使实行了阶梯电价,对实际上缓解电力企业的压力几乎没有影响。
此外,国家发改委等部门也多次运用政策杠杆努力调整煤电之间的关系,控制电价。如2008年发改委为缓解电力企业压力,两次调高上网电价,而为了不过度推高电价,销售电价只调高一次,涨价成本实际上先由电网公司担负,后在2009年的调价中,国家对销售电价每度提高2.8分,按2008年国家电网公司2.12万亿度售电量算,销售收入提高近600亿元。国家财政也会对电力企业进行补贴,今年3月份,中电投河南公司拿到省政府的汽运煤补贴,河南省政府规定省内汽运煤补贴20元/吨、省外汽运煤补贴30元/吨。
需要注意的是直购电从本质上依然是政府指导价,其最多是电力企业和用户企业省掉了电网这一环节的某些开支。内蒙古多变交易市场的存在是因为内蒙古电网是国内唯一一家独立省级电网,看似有多边竞争和放开电价的两种举措,其实依然未能理顺煤电价格。
重思市场路
煤电之争表面上是价格之争,实际上是电价制度未理顺的产物,即使再启动第五次煤电联动,也无法从根本上解决问题。只有政府调整调控思路,深化煤电行业改革,尝试开放电网环节和电价,形成政府有效监管,电价竞争有序的市场,才能消除困扰行业多年的顽疾。
在电力从“计划”走向“市场”的路上,国家曾很努力地做了尝试,2002年,国家电力公司分拆为国家电网公司和五大电力公司,南方电网公司也组建成立。2003年,国务院将电价划分为上网电价、输电价格、配电价格、终端销售电价,在定价方式上改变完全由政府定价,上网电价和售电价格由市场竞争形成,输电、配电价格由政府指定。之后国家发改委公布上网电价、输配电价和销售电价三个管理办法,并公布2006年各省输配电价和销售电价,新的电价构成呼之欲出。改革举措几乎是英国电力市场化改革的翻版,但由于种种原因,输电、配电、售电三个环节并未像英国一样改革,始终仍是两家电网公司一体化经营。
夹生改革依然未走出计划主色调,与国家电力公司一家垄断时代相比,产业链条运作效率并未有明显提高。电网公司垄断最后3个端口,其输配电和零售电价差一直被看作不解之谜,除上述发改委公布的相关数据外,几乎无法再查阅到相关数据,其运营效益和销售电价的合理性难以评估。而且,电网在掌握电力公司电力调度权的同时,为保证供电稳定,也自备有不少电力发电企业。中国煤炭经济研究协会秘书长赵家廉表示,自备电厂有存在的需要,但据实际了解,自备电力企业拥有优先上网权,与五大电力公司等系统外企业抢上网指标,起跑线不一致,谈何公平。此外,国家近年集中调整能源结构,大力发展风电等新能源,但新能源上网成本远高于火电,电价不做调整,新能源发展就是空想。
现在,电力改革又重新提上了议程,“十二五”规划明确提出电价改革。尽管时过境迁,但与上次相比,改革的难度并未削弱,改革的成效依然取决于国家市场化路线的决心和力度。赵家廉表示,我国煤炭产地和消费地点极度不均衡,且煤企中,地方国企占大多数,电力改革不仅要合理分配电网和发电企业利益,同时需要配套铁路改革,协调央企和地方政府,难度可想而知,需要国家层面统筹安排。
电价改革前途难料,要解电企燃“煤”之急,目前只有控制或变相降低煤价。赵家廉认为,煤炭这类资源性产品涨价是必然趋势,面对飞涨的煤价,国家应该制定相应的成本核算体系,对煤炭企业的成本和效益进行准确的核算,然后政府根据电价整体控制煤价。或者根据测算的结果,像对石油一样,由中央政府对煤炭征收“特别收益金”,也就是俗称的暴利税,当煤价上涨到一定程度后就交纳一定比例的收入。由此得到的收入,可以补贴电厂,减缓高煤价对其生存造成的压力。
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