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2002年2月10日,国务院国发[2002]5号文件下达了《关于电力体制改革方案的通知》,通知指出:“改革的总体目标是,打破垄断,引入竞争,提高效率,降低成本,健全电价机制,优化资源配置,促进电力发展,推进全国联网,构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系”。其核心是:厂网分开、主辅分开、输配分开,打破发、输、配一体化的行业垄断。如今十年过去了,厂网分开已经完成,主辅分离曲折前行,而下一步输配分开却还在徘徊中停滞,在我国实施输配分开到底能够解决哪些问题,有怎样的必要性和可行性,以下两篇文章分别代表了两种不同的观点,旨在探寻合理的改革路径,促进电力工业的科学发展。
在继续深化电力体制改革中,一是对输配电业务进行独立核算、独立定价,同时开放各类用户直接购电,逐步将电网企业改革为专业透明的输配电服务商、而不再是唯一的购售电市场主体。二是明确地方政府的守土之责,既然难以放弃电力电量平衡的行政计划权力,自应承担起电力供应保障责任主体的义务与责任。
电改十年,容易的都改了,没改的都是难啃的“硬骨头”。
“5号文件”的一个基本思路是对中国电力行业实行产业流程的纵向拆分,在发电、输电、配电、电力辅业等不同产业环节分别打造独立的市场主体,形成多元竞争格局。在厂网分开、主辅分离之后,人们不约而同将目光齐刷刷地锁定输配分开。但现实中的难题,却超乎当初电改设计者的想像。
电网垄断有其自然属性?
所谓输配分开,就是将输电和配电环节从资产、财务和人事上分拆,输电环节由电网管理,而售电环节,将把地方供电局改组为多个独立的法人实体,再辅之以购电大户与电厂签订直供合同,把配电网的建设运行下放地方。未来电力改革是坚持输配分开,还是输配一体,加强中间监管?国家电网公司总经理刘振亚在《中国电力与能源》一书中首次公开表态,认为“应坚持现有输配一体化、调度和电网一体化的格局”。有关电网自然垄断属性的概念被频频提起。
国家电网公司发展策划部副主任张正陵说,当初设计无非想在电力市场形成多个买方,多个卖方。改革是为降低电力供应成本,让百姓用到更低价格的电,再就是提高效率,提高电力系统的安全。
“但输配分离的目标是什么?我认为,输配分开恰恰会提高电力成本,也不会解决电力中间成本问题。现在无非是想把电网运行的成本透明化,我不反对。但电力物理垄断是不可避免的,如果打破这个垄断一定是低效率。而且,不可能形成多个卖方。如,在北京西城区,只会有一个西城区供电公司。我们不认为电网不透明,缺少监管。电监会要求我们所有做的,我们都做到了。如果指责电网不透明,矛头应指向监管者,而不是被监管者。”张正陵说。
一位不愿透露姓名的大型发电集团人士说,按过去设计输配分开,搞大用户直购电试点,如,山西的电力现在只能上国网,而输配分开后可以选择上哪个网。但现在看来难度很大,输电是垄断的,但几个省交界的电厂可以有选择。
谈到对输配分开的看法,山东电力集团发展策划部规划一处处长牟宏说,电网是一个整体,不同电压等级需要统一协调,就像一家中有总闸和开关。必须统筹规划,规划是要各级电网统一协调发展,否则电网安全运营与运营效率有问题。
对此,湖南省电力公司交易中心主任李湘祁也表示,他不认为是电力垄断市场,而是一体化经营。“我们没有用垄断做一件坏事,如果说电网垄断了市场,但也垄断了所有风险,承担了更多责任。用电紧张时,发电企业可以停机,要求政府涨价。而一旦停电,所有矛盾全部集中到电网公司。去年,湖南就出现农民因停电,来砸变电站的事。”
李湘祁说,对于输配分开,政府与电网有不同想法。在发达地区,政府愿意分开,因为配电有效益。但在湖南中部或西部困难地区,边远地区配电需要城市中心地区给予补贴,如果边远地区独立配电,连生存都有问题,谈何保障居民用电。电监会此前调研发现,输配分开在发达地区可行,而欠发达地区不可行。输电简单多了,真正困难矛盾都在配电环节,“电费难收,服务难搞”。
输配分开初期设计过于理想化?
现实表明,电力体制改革不是一蹴而就的事,尤其是在当前整个电力供应依然紧张,电力企业经营普遍困难之时。电力体制改革要服务经济发展大局,不能就电力行业说电力。容易改的都改了,现在剩下都是难改的东西。许多人开始怀疑当初电改路线设计的科学性。
湖南省电力公司副总经理王平认为,电改有些设计在中国过于超前,当前并不具备输配分开的条件。目前,国网承担了大量社会责任,如农网改造是赔钱的,一旦交给市场化公司运作,可以不会去积极履行社会责任,而政府可能根本管不了这些末端企业。
国家发展改革委能源研究所原所长周大地坦言,输配分开在国际上差别很大,电改当时设想是,电网只管远端输电,到城市配电分开。但从技术上讲,配电不可能很多家。有些国外配电公司只是一个营销公司,设施还是一家,但推销的是多家,相当于一个批发商,多个零售商。大用户可能有点选择,而小用户用不着选择。
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