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输配分开初期设计过于理想化?
现实表明,电力体制改革不是一蹴而就的事,尤其是在当前整个电力供应依然紧张,电力企业经营普遍困难之时。电力体制改革要服务经济发展大局,不能就电力行业说电力。容易改的都改了,现在剩下都是难改的东西。许多人开始怀疑当初电改路线设计的科学性。
湖南省电力公司副总经理王平认为,电改有些设计在中国过于超前,当前并不具备输配分开的条件。目前,国网承担了大量社会责任,如农网改造是赔钱的,一旦交给市场化公司运作,可以不会去积极履行社会责任,而政府可能根本管不了这些末端企业。
国家发展改革委能源研究所原所长周大地坦言,输配分开在国际上差别很大,电改当时设想是,电网只管远端输电,到城市配电分开。但从技术上讲,配电不可能很多家。有些国外配电公司只是一个营销公司,设施还是一家,但推销的是多家,相当于一个批发商,多个零售商。大用户可能有点选择,而小用户用不着选择。
“我不知道为什么要输配分开?想解决什么。”周大地说,就目前这种发电制度,所有发电公司没有经济效益。上级要求保供,城乡实现同网同价。有些农村那么远,甚至十几户也要架电。现在,煤价变化差异大,如果完全搞市场经济,现在很难做。供电永远不短缺是可以的,而现在有时电力还不够,怎么可能让电不上网。“输配分开原来设计太理想化了。如果把电网拆成七八块,电网间互相调电又是难协调,更乱。现在的情况是,没有系统的分析,老想动手术。不能随便谁出来叫唤,就赶紧改。”
长沙理工大学副校长叶泽认为,电力市场是非常特殊的商品市场,不能简单套用一般商品市场理论、模式和规则。电能的产、输、配和用环节具有同时性,发电生产能力调整和用户需求响应的技术及成本限制,导致电力市场短期均衡不能像一般商品市场一样完全通过价格机制实现。因此,微观经济学不能完全有效指导和解释电力市场。正是由于这个理论缺陷的存在,使世界各国电力市场呈现多样性和电力市场改革表现出差异性和复杂性。
鉴于电力市场在市场主体、交易品种、市场模式和交易规则等方面的特殊性,叶泽提出借鉴美国模式,搞自然发育式市场改革。把南方电网和国家电网的几个区网合并,成为国家输电公司;把配电资产交给地方政府管理,成立省级供电公司,资产下放给省国资委;把电价审批权下放到省级政府。在这一模式下,国家管政策引导,改不改由省级政府来决定。把市场主体构建起来后,由各地自主选择,就像内蒙古的多边交易。
到底该不该拆分国家电网?
尽管对于输配分开,业内专家有不同看法,但今年4月底,国家电监会政策规划部主任、电力体制改革领导小组办公室副主任王强公开表示,下一步电力体制改革的工作重点将是“稳妥实行输配分开”,输配合一的体制已经成为制约各项改革推进的主要因素,输配环节的分开工作已正式提上议事日程。
湖南省经信委副主任杨晓晋认为,从电网来说,在主辅分离的基础上,配售分开是有必要的,但不进行输配分开,就没有办法准确核算电网的真实成本,也就没有办法制定合理的输配电价,也就谈不上所谓的电价改革;但由于电网仍处于自然的垄断地位,市场机制是下一步改革的核心和关键。
电价始终是牵动电改的牛鼻子,电价机制的改革,将左右电改的成败。日前国务院批转了国家发展改革委《关于2012年深化经济体制改革重点工作意见》,其中两次提及“输配电”,一是提出“稳步开展输配分开试点”,二是要求“开展竞价上网和输配电价改革试点”。
电监会高级工程师吴疆认为,由于改革不到位,目前中国电力行业的竞争格局显著失衡。与多元竞争的发电环节相比,集中度过高而透明度不足的电网环节由于竞争不充分而投入产出效率显著落后;反过来,由于占据了过于优势的市场地位,电网环节自身的效率进步也受到阻碍。一是市场交易格局不平衡,电网企业在电厂并网环节独家买电、而在供电服务环节独家卖电,拥有并不对等的优势地位,构成了对其他市场主体的不公平竞争格局;二是行业权力格局不合理,由于调度交易机构隶属于电网企业,调度指挥、方式安排、信息管理、交易服务这些重要的公共权力与公共资源服务于企业效益,既当运动员、又当裁判员,也阻碍了市场竞争的公开有序。
目前在电力交易中,电网企业独买独卖,交易格局明显失衡,而输配电业务未进行独立核算,所谓输配环节价格仅仅是销售电价与上网电价的差价。这种交易模式,构成了对其他市场主体的不公平竞争格局,而且信息不透明限制了外界对于电网企业的监督与管制,最终不利于电网环节的效率提高。因此,在继续深化电力体制改革中,应注意改进电力交易模式与供应保障机制,一是对输配电业务进行独立核算、独立定价,同时开放各类用户直接购电,逐步将电网企业改革为专业透明的输配电服务商、而不再是唯一的购售电市场主体。二是明确地方政府的守土之责,既然难以放弃电力电量平衡的行政计划权力,自应承担起电力供应保障责任主体的义务与责任。
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