2012年《煤炭工业发展“十二五”规划》全文

国家发展和改革委员会

二〇一二年三月

煤炭工业发展“十二五”规划

前言

煤炭是我国的主体能源，在一次能源结构中占 70%左右。在未来相当长时期内，煤炭作为主体能源的地位不会改变。煤炭工业是关系国家经济命脉和能源安全的重要基础产业。煤炭工业发展“十二五”规划，根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《能源发展“十二五”规划》编制，在总结分析发展现状、存在问题和面临形势的基础上，提出了“十二五”时期煤炭工业发展的指导思想、基本原则、发展目标、主要任务和政策措施，是指导煤炭工业健康发展的纲领性文件。

一、规划基础和背景

(一)发展基础

“十一五”时期，煤炭工业全面贯彻落实《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》和《煤炭产业政策》等政策措施，发展方式转变和结构调整取得重要进展，整体水平显著提高。1.资源保障程度提高。中央、地方和企业加大地质勘查投入，煤炭资源储量增加，保障程度增强。截至 2010 年底，全国煤炭保有查明资源储量 13412 亿吨，比 2005 年增加约 3000 亿吨，其中西部地区占全国增量的 90%以上，为煤炭开发战略西移奠定了基础。

2.生产技术水平大幅提升。生产煤矿技术改造和大中型煤矿建设加快，形成一批现代化煤矿。2010 年，全国煤炭产量 32.4 亿吨，比 2005 年增加 8.9 亿吨;装备现代化、管理信息化、年产 120万吨及以上的大型煤矿 661 处，产量 18.8 亿吨，占全国的 58%;建成安全高效煤矿 359 处，产量 10.2 亿吨;千万吨级煤矿 40 处，产量 5.6 亿吨;采煤机械化程度 65%左右。原煤入选能力 17.5 亿吨/年，入选原煤 16.5 亿吨。

3.大型煤炭基地建设稳步推进。统筹大型煤炭基地开发建设，加强矿区总体规划管理，规范煤炭资源开发秩序，一批大型矿区已成为综合能源基地的主体。2010 年，14 个大型煤炭基地产量 28 亿吨，占全国的 87%;10 个基地煤炭产量超过亿吨，其中神东 5.6 亿吨，晋北和蒙东超过 3 亿吨，云贵、晋东和河南超过 2 亿吨。

4.大型煤炭企业集团快速发展。相继组建了一批区域性大型煤炭企业集团，形成了煤电、煤化等上下游产业一体化发展格局。山西、河南等省兼并重组中小煤矿取得重大进展。2010 年，千万吨级以上企业 47 家，产量占全国 63%。其中，亿吨级特大型企业 5家，产量占 25%，比 2005 年增加 4 家、产量比重提高 19 个百分点;5000 万吨级大型企业 10 家，产量占 19%，比 2005 年增加 7 家、产量比重提高 11 个百分点。

5.淘汰落后产能成效显著。按照“整合为主、新建为辅”的方针，加快推进整顿关闭和资源整合，小煤矿数量和产量大幅度减少。全国累计关闭小煤矿 9616 处，淘汰落后产能 5.4 亿吨。2010年，年产能 30 万吨以下小煤矿减少到 1 万处以内，产量比重由 2005年的 45%下降到 22%。

6.安全生产形势持续好转。煤矿安全生产法律法规体系基本形成，经济政策逐步完善，安全管理基础工作进一步加强，安全生产形势持续稳定好转。2010 年，煤矿事故死亡 2433 人，比 2005 年下降 59%，百万吨死亡率由 2.81 下降到 0.749。其中，煤矿瓦斯事故死亡 623 人，比 2005 年下降 71%。

7.科技创新能力进一步增强。建成了一批国家工程中心、工程实验室和重点实验室，煤炭地质综合勘查关键技术取得新突破，特厚冲积层建井技术国际领先，年产 600 万吨综采成套技术装备实现国产化，煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用技术取得突破，煤制油、煤制烯烃等现代煤化工示范项目建成投产。

8.资源综合利用取得新进展。11 家煤炭企业列入国家循环经济试点，形成了各具特色的矿区循环经济典型模式。2010 年，全国煤层气(煤矿瓦斯)抽采量 90 亿立方米，利用量 35 亿立方米;洗矸、煤泥和中煤综合利用发电装机容量 2600 万千瓦，利用低热值资源 1.3 亿吨，相当于回收 4200 万吨标准煤，少占压土地 300 公顷;矿井水利用率 59%;土地复垦率 40%。

9.改革开放不断深化。煤炭产运需衔接制度改革取得进展，市场配置资源的基础性作用得到进一步发挥。大型煤炭企业公司制、股份制改革不断深化，非公有制经济发展较快并不断壮大，多元投融资机制基本形成，投融资能力明显增强。到 2010 年底，在境内外上市企业 35 家，直接融资 1690 亿元。煤炭企业投资境外煤矿迈出实质性步伐。2010 年净进口煤炭 1.46 亿吨。10.职工生产生活条件改善。井下作业环境明显改善，部分企业井下工作制度由“三八制”改为“四六制”。2010 年，规模以上煤矿企业职工年均收入 4.2 万元，比 2005 年增加 1.9 万元;矿区生态修复和环境治理成效明显，采煤沉陷区治理和棚户区改造取得较大进展，职工住房条件和生活环境得到改善。

(二)突出问题

煤炭工业虽然取得了长足进步，但发展过程中不协调、不平衡、不可持续问题依然突出。

一是资源支撑难以为继。我国煤炭人均可采储量少，仅为世界的三分之二;开发规模大，储采比不足世界平均水平的三分之一;资源回采率低，部分大矿采肥丢瘦、小矿乱采滥挖，资源破坏浪费严重;消费量大，约占世界的 48%。资源开发和利用方式难以支撑经济社会长远发展。

二是生产与消费布局矛盾加剧。东部煤炭资源日渐枯竭，产量萎缩;中部受资源与环境约束的矛盾加剧，煤炭净调入省增加;资源开发加速向生态环境脆弱的西部转移，不得不过早动用战略后备资源。北煤南运、西煤东调的压力增大，煤炭生产和运输成本上升。

三是整体生产力水平较低。采煤技术装备自动化、信息化、可靠性程度低，采煤机械化程度与先进产煤国家仍有较大差距。装备水平差、管理能力弱、职工素质低、作业环境差的小煤矿数量仍占全国的 80%。生产效率远低于先进产煤国家水平。四是安全生产形势依然严峻。煤矿地质条件复杂，瓦斯含量高，水害严重，开采难度大，开采深度超过 1000 米的矿井 39 对。占三分之一产能的煤矿亟需生产安全技术改造，占三分之一产能的煤矿需要逐步淘汰。重特大事故尚未得到有效遏制，煤矿安全生产问题突出。

五是煤炭开发利用对生态环境影响大。煤炭开采引发的水资源破坏、瓦斯排放、煤矸石堆存、地表沉陷等，对矿区生态环境破坏严重，恢复治理滞后。煤炭利用排放大量二氧化碳等有害气体，应对气候变化压力大。六是行业管理不到位。行业管理职能分散、交叉重叠，行政效率低。资源开发秩序乱，大型整装煤田被不合理分割，不少企业炒卖矿业权，部分地区片面强调以转化项目为条件配置资源，一些大型煤炭企业资源接续困难。准入门槛低，一些不具备技术和管理实力的企业投资办矿，存在安全保障程度低等问题。

(三)发展形势

从国际看，世界煤炭需求总量增加，发达经济体煤炭需求平稳，新兴经济体煤炭需求增长。2010 年世界煤炭产量 53.3 亿吨标准煤，比 2005 年增加 9.5 亿吨标准煤，其中我国占增量的 74.7%;2010年世界煤炭消费量 50.8 亿吨标准煤，比 2005 年增加 7.8 亿吨标准煤，其中我国占增量的 91%。但受世界经济发展不确定性影响，以及应对气候变化减少温室气体排放的要求，煤炭需求增速放缓。主要煤炭资源大国为促进经济发展，将进一步扩大国际合作，为我国煤炭工业实施“走出去”战略，利用“两种资源、两个市场”创造了条件。煤炭开发利用领域广泛采用高新技术，世界煤炭工业向集团化、集约化、多元化、洁净化方向发展。从国内看，国民经济继续保持平稳较快发展，工业化和城镇化进程加快，煤炭消费量还将持续增加。考虑到调整能源结构、保护环境、控制 PM2.5 污染等因素的影响，煤炭在一次能源结构中的比重将明显下降。合理控制煤炭消费总量，限制粗放型经济对煤炭的不合理需求，降低煤炭消费增速，也是煤炭工业可持续发展的客观需要，2015 年消费总量宜控制在 39 亿吨左右。瓦斯、水害、地温、地压等自然灾害日趋严重，煤矿安全生产和生态环境保护要求更加严格，生产成本不断增加。东中部煤矿转产和资源型城市转型难度大，西部生态环境脆弱，实现安全发展、节约发展、清洁发展任务艰巨。

二、指导方针和目标

(一)指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照科学布局、集约开发、安全生产、高效利用、保护环境的发展方针，以加快转变发展方式为主线，以改革开放为动力，以科技进步为支撑，建设大型煤炭企业集团，建设大型煤炭基地，建设大型现代化煤矿，保障煤炭稳定供应;提高资源综合利用水平，提高矿区环境质量，提高矿工生活水平，促进煤炭工业可持续发展。

(二)基本原则

坚持煤炭工业发展与产业布局调整、体制机制创新相结合，加快转变发展方式;坚持生产建设与控总量、调结构相结合，保障煤炭供应安全;坚持发展先进生产力与淘汰落后生产能力相结合，促进煤炭产业升级;坚持开发转化与水资源、环境承载力相协调，推进高效清洁利用;坚持企业发展、接替产业发展与地区经济社会发展相协调，建设和谐矿区;坚持国内发展与国际合作相衔接，实现互利共赢。