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(二)阶梯与峰谷定价组合无法在保基本的同时促公平
根据政策评估结果,就补贴总量和效率成本总量而言,用电量越多,补贴总量和效率成本总量均越高;而就度电补贴和度电效率成本而言,度电补贴表现出“U”型变化特征,先高后降再上升,而度电效率成本则表现出明显的递增特征。
以上特征表明,现行定价政策确实会对低收入用户有相对优惠,体现了“保基本”的改革理念,但却仍无法抑制过度消费,甚至对过度消费仍保留刺激作用。对高消费群体而言,他们在高峰时段用电的时间更长、用电量更大,同时高峰时段的边际成本往往极高,因而度电补贴相应提高。因此,关于居民用电越多补贴越多的判断,不仅是基于总量而言,也是基于度电而言,促公平并未得到落实。
度电效率成本随用电量表现出了相对更快的变化速度,这反映出,谷段的电力系统运行效率会因谷段用电量的增加而迅速提高,这由经济调度(优先调度边际成本低的基荷电厂)和规模经济(仍处于边际成本递减阶段)共同决定。尽管谷段运行效率和用电量存在紧密关联,但实际上,提高系统运行效率才是峰谷电价的根本所在,而强化需求响应仅仅是峰谷定价的副作用,然而国内对峰谷定价的理解仍存在偏差。为强化需求响应而针对居民用户采取峰谷定价,一方面令定价水平无法充分发挥出提高运行效率的作用,另一方面也用错了对象,居民用电仅占社会用电量的15%。
总之,效率和公平均因扭曲的定价机制而受到严重伤害,阶梯和峰谷定价组合难以在保基本的同时,促进社会公平。
二、扭曲定价政策背后的政府定价逻辑
现行阶梯与峰谷定价政策之所以产生严重的扭曲效果,其根源在于政府的管制定价逻辑。发改委于2012年在全国推广阶梯定价后,各地设定的第一档电量普遍地覆盖了用户月用电量的90%,而且前两档的加价仅为5分/度。这反映出政府担心居民电价快速上升而引发利益再分配的社会压力,尤其是来自低收入群体的压力,也正因为如此,“保基本”才成为改革理念,“促公平”才成为基本目标。但在居民电价长期偏低,又缺失市场机制的条件下,政府又不得不采取措施予以调整。于是,能够实现提价效果,同时又不致产生巨大压力的工具就落在阶梯定价身上。在阶梯定价下,政府调价手段既多样,又不易被消费者所充分理解甚至发觉。但是消费者随着对新价格认知的加深和新消费习惯的形成,必然会对形成新的调价阻力。在这种条件下,峰谷定价自然成为缓解峰段调价压力,保障峰段价格顺利提高的有力工具。这也是为什么发改委于2013年提出要在2015年前在全国推广峰谷定价的动机。
政府实施阶梯与峰谷定价是为了借助两种定价手段的客观效果来扭转电价偏低的局面,但却忽略了两种定价方式发挥作用的条件和相互配合时产生的实际效果。即使政府的初衷是好的,阶梯与峰谷这种看似巧妙的组合也是以巨大的效率和福利损失为代价。
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