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(二)油气行业的行政性垄断
(1)油气勘探开采环节的限制
长期以来我国对油气资源实行严格的许可制度,《矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等法律法规中规定,油气资源属于国家特定矿种,其勘查和开采实行国家一级管理,即勘查和开采由国家矿产资源主管部门进行管理,地方矿产资源主管部门无权发放油气勘查和开采的许可证。国家矿产资源主管部门发放油气勘查许可证的一个重要前提条件是,申请人需要提交国务院批准设立石油公司或者同意进行油气勘查的批文。这样的规定使得具有国企外衣的三大石油企业更容易取得原油勘探开采权,占据垄断地位。
(2)成品油流通环节的限制
1998年我国颁布《原油、成品油价格改革方案》,随后在1999年颁布《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序意见的通知》,即现在38号文件。这两个文件的颁布直接导致中石油、中石化两大企业对成品油流通市场的垄断,市场内资源配置、运输、价格和销售均由两大企业统一运作,民营和外资企业是没有资格进行成品油配发业务的。尽管2007年颁布《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》,在规章制度上允许放开原油和成品油的批发经营权。但现实情况却和政府的初衷不相符,两大石油企业不愿意放开自身在流通市场的垄断性。民营企业岁被允许进入流通市场,但是想要获得原油和成品油的批发权,还需要向商务部提出申请。部分民营企业即使获得政府批文和经营资格,但受油源限制,长期处于“无油可供”、“难以为继”的困境。
(3)进出口领域进入的限制
目前,我国的原油非国营进口贸易存在两大“许可”,一是“配额制”。2004年之前原油的国营进口贸易和非国营进口贸易都实行配额制。2004年1月1日起国家取消了原油国营贸易的进口配额限制,但原油的非国营进口依旧实行配额制,商务部每年对民营企业下放部分原油进口配额。另一许可是“原油非国营贸易进口经营资质”,只有获得进口资质的企业才能从国外进口原油。从2002年到2007年4月,商务部分5批公布了获得“原油非国营贸易进口经营资质”的21家企业名单。
(三)电力行业的行政性垄断
电力行业的行政性垄断主要来自于专营权的行政授予,并通过《电力法》予以强化。相关法律和制度规定,要进入电力市场,必须要有国家和地方有关部门的审核和批准。目前电力行业的投资准入并未向社会放开,社会上其它性质、来源的闲置资金并不能够随意投资电力企业,同时对向社会吸纳的投资资金仍有投资企业数量、参股比例等的要求。从实际经营角度来看,由于原国家电力公司改组的两大电网公司控制电力传输工具即全国输电网,在发电市场占有很大份额的原国家电力系统组建的发电公司很有可能会对国电系统以外的潜在进入者产生“警告的”或实质的威胁,所以电力市场是存在多重进入壁垒的进入限制市场。同时,我国电力市场目前只对发电侧开放,市场中只有唯一的购电者即电网经营企业。发电侧生产企业无论市场及其生产成本是否变化,都必须按照政府能源主管部门指令生产规定数量电力并按照规定价格卖给电网(终端销售电价被管制,变相地导致上网电价被管制),而电网公司依靠其垄断地位在价格谈判中拥有绝对主导权。用户不能与发电厂签订购电合同,只能从电网经营企业那里以国家规定的价格购买所需电量。广大用户脱离电力市场使得电力市场的需求价格弹性非常低。
三、实行市场准入“负面清单”制度能够有效破除行政性垄断
我国能源行业中政府干预过多,行政性垄断突出,原因在于:一是传统观念和认识上存在误区。由于煤、电、油等能源产品涉及国计民生,牵涉面广,政府更多地将之当成福利产品和公共产品对待,认为能源市场是市场失灵的领域,应该由政府管制、国企垄断经营。二是将能源安全重任过多地强调由国有企业承担,导致我国能源行业政企分离不够彻底,给政府行政权力滥用造成可乘之机。三是尚未科学界定能源产业链条中的竞争性业务和非竞争性业务,笼统地认为整个能源行业具有自然垄断性,政府对本应该完全放开、由市场竞争的业务或环节进行不当干预。四是现行法律法规不够完善,对于政府滥用职权,发布垄断命令等行为缺乏必要的监督和惩治措施,缺乏对行政性垄断的法律规制。
因此,要想破除能源行业中的行政性垄断,避免政府过多干预,笔者认为,实行市场准入“负面清单”制度是个不错的选择,因为实行“负面清单”制度,实际上是在能源行业中划出一个“黑名单”,明确哪些方面不可为,外资或民营资本只要不触及这些底线即可进入,“法无明文禁止即可为”。它不仅能够极大增强能源市场的透明度、开放度和自由度,增强外资或民营企业的投资信心与积极性,还能明确界定政府发挥作用的边界,减少行政过程中可能存在的权力滥用现象,将调控权真正归还给市场,把过泛、过滥干预市场的政府权力真正关进制度的笼子里,实现政府向市场放权到位。
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