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中国当前的页岩气政策
但这些不确定性并没有阻止中国政府积极规划和支持页岩气的发展。2012年3月,政府四部委联合发布《页岩气“十二五”发展规划》。2013年10月,国家能源局(NEA)发布页岩气产业政策文件,将页岩气开发列为国家战略性新兴产业。
这一系列的政策包括提供财政和研发资金支持以促进页岩气开发,开放市场准入,改革天然气定价制度和管道运输。下面依次简要讨论各项政策。
(一)开放市场准入
首先简要说明中国油气行业的状况。三大垂直一体化国有石油企业——中石油、中石化和中海油(CNOOC)基本垄断了中国油气行业的生产、服务和运输。这三家企业由中国政府控股,公司高管由中央政府直接任命,他们身兼两职,受到经济和政治双方面的激励。
中国中央政府拥有开采石油和天然气的矿权。地权独立于矿权,城镇土地由国家所有,但在农村和郊区为集体所有。根据中国的油气矿权政策,国有石油企业要在国土资源部(MLR)登记注册其油气资源区块,到期不投资将被收回。但后一条限制条件从未执行。
潜在储量最高的页岩气储备中,近80%都与常规油气储备重叠,而重叠区域的探矿权已被授予国有石油企业。这些生产区块被国有石油企业掌握意味着新进入者无门而入,导致页岩气行业的竞争远低于美国。在美国,页岩气的开发者是那些甘冒风险、不无莽撞的企业家。而在中国,即使是三家国有石油企业中规模最小且历来从事海上油气生产的中海油,也难以在页岩气领域同中石油和中石化竞争。
所以,中国若要在页岩气行业引入更多竞争,至关重要的一点就是向新入行者开放进入市场的机会。实际上,这正是政府最明显的政策举措之一。
作为落实该政策的第一步,国土资源部于2011年6月进行了首轮页岩气区块的招标,共有6家公司受邀参加四个页岩气区块的投标,包括三家国有石油企业、一家省级石油公司,以及两家国有煤层气公司。最后,中石化和一家煤层气公司各投得一个区块。
第二步是国务院2011年12月批准页岩气成为一个新的独立矿种。此举一方面允许国有石油企业继续保有其常规油气资源,另一方面也允许国土资源部向包括私有企业在内的新进入者开放页岩气开发市场。
第三个重要步骤是国土资源部于2012年9月进行的第二轮招标,这次招标包括了不与常规油气资源重叠的20个页岩气区块。虽然普遍认为这轮招标的大部分区块的地质条件和基础设施条件都不及国有石油企业已经拥有的区块,但这轮招标基本上向所有注册资金3亿元人民币(5000万美元)以上的国内公司(以及由国内公司控股的合营公司)开放。12月初,国土资源部公布83家投标企业中共有16家中标,得到20个招标区块中的19个。
但是,这个招标结果多少有点奇特。首先,国有石油企业没有中标任何一个区块,而中标企业则没有一家有油气勘探和开发经验。有些中标企业从事发电业务,有些是能源投资公司,还有一些企业在投标前几个月刚刚创立。其次,中标企业每个区块的平均承诺投资额是6.70亿元人民币(1.10亿美元),远高于每区块最低9000万元人民币(1500万美元)的要求。
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