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换汤不换药的“规划”
问题是这里所说的电力规划是一个什么样的规划,是按中共中央所说的规划,还是计划经济时期“计划”那样的规划?因为2005年以后没有公布过“十一五”、“十二五”电力规划,没有人知道电力规划是一个什么模样。但从国家电监会委托中电联牵头开展的《电力工业统一规划机制研究》来看,这里所说的“规划”,实际上还是原来的“计划”。
从内容上看,这个规划与20世纪50年代苏联专家指导下编制的电力计划完全相同,与以往十个电力五年计划也没有什么差别。另一个能证明我们现在所说的“规划”实际上仍然是“计划”的证据,是国家能源局提出“实现规划代替路条”。过去电力计划上先做可行性研究,然后上报项目建议。国家批准项目建议以后,才可以开展勘测设计工作,然后报设计任务书,批准之后可以开工建设。后来,将批项目建议书改为批路条。到2013年把路条和项目审批都下放了,意味着把电力项目的审批权力下放给地方和市场,以充分发挥市场配置资源的决定性作用。
但国家能源局总是不放心,要通过规划替代路条,把下放了的审批权收回来。有关官员在2014年4月2日在电力规划发展论坛上表示:“取消和下放审批权力意味着将项目交给地方和市场,然而规划要进一步强化。今后涉及能源规划需要由国家审批,涉及到总量布局、区域协调的区域规划也需经过国家审批,这是因为地方规划不止立足于本省(地区),但涉及到别的省份(地区)的能源规划布局。此外,国家还将简化审批程序、编制未来5—7年的规划,并按规划实施(即规划里有的项目可以建设,规划里没有的项目不允许建设)。省级规划将采取年度审批的方式,相当于一次性“打包”审批路条,实现规划代理路条。”
按照这个要求,五年甚至十年电力规划如果有一批项目不具备批准路条的条件,规划就不能出笼,规划远比原来的计划要细致,规划编制的难度要比计划大得多。弄得不好,就像电力“十一五”“十二五”规划一样不能出台。
另一种观点认为,市场化条件下,不应当有国家的电力规划(实质是计划)。国家电力计划可以配置电力资源,市场也可以配置电力资源。计划配置电力资源有缺陷,市场配置电力资源也有缺陷,但总的来说,市场配置电力资源比计划配置电力资源要优越,我们不能以电力的特殊性、中国国情的特殊性来否定市场配置电力资源。如果我们肯定要使市场在资源配置中起决定性作用,那么就不应当再搞规划(指计划性的规划)。
持这一观点的人认为,西方国家的实践证明,电力工业没有国家电力规划或者电力计划,可以依靠市场配置电力资源,市场配置资源中存在的缺陷可以由政府的政策影响解决。西方国家的“市场资源配置机制下的政府政策辅助”与我国的“政府电力规划(实质是计划)指令下的市场资源配置”这两种做法有着本质的区别。
主张市场化条件下不应当有规划的专家说,“这就如同一个十字路口只能有一个交通警,如果有两个交通警指挥,就会导致三种可能结果:(1)两个警察指挥一致,其中一个每一偶必要;(2)两个交通警指挥不一致,其中一个控制另一个,受控制的变成没用的摆设;(3)两个警察互不相让导致交通混乱。”总之,市场配置电力资源和规划(计划)配置电力资源不可能同时并存。
综上所述,如果要让市场区配置电力资源起决定性作用,继续搞电力规划是不可行的;让市场去配置电力资源起决定性作用时,按照党的十六届五中全会提出的规划是可行的,这种规划主要是为了弥补市场配置电力资源的缺陷,弥补市场失灵,通过规划制定电力发展战略,电力发展政策。另一种办法是,由于电力市场建设落后于其他行业,电力工业的特殊性与中国国情的特点,电力工业尚且难由市场配置资源,继续实行计划过渡。
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