一篇文章读懂央企走出去：现状、案例、风险、对策、背景

对策篇˙建立常态化监管机制

近日，国务院批转发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》(以下简称“《意见》”)。《意见》中提到，要“毫不动摇巩固和发展公有制经济，提高国有企业核心竞争力和国有资本效率，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力”;要“出台加强和改进企业国有资产监督防范国有资产流失的意见。出台进一步加强和改进外派监事会工作的意见。加快建立健全国有企业国有资本审计监督体系和制度……”

对于国企“出海”来说，《意见》的这两段表述中有三层意思是值得注意的。第一、国企走出海外并不是为了搞跟风式或者口号式的运动，主要目的是在参与国际竞争的过程中提高核心竞争力，形成核心竞争优势。第二、未来海外国有资产不仅要实现保值增值的目标，另一方面还要从资本的角度考虑如何运作才更有效率，这可能需要发挥国有资本投资运营公司的作用。第三、在强调国有经济活力、控制力和影响力的基础上，提出要增强抗风险能力。这意味着，未来国有企业在海外的经营管理将面临更加严格的考核和监管，有望形成一整套常态化的监管机制。

实际上，《国资报告》编辑部在《意见》出台之前半个月，就已经开始策划并组织“海外国资风险与监管”的专题报道。直到《意见》公布时我们发现，本刊的调查结果和得出的结论与其有很多不谋而合之处，比如“数万亿海外国资面临流失风险、应完善境外国资审计制度、建立常态化海外国资的监管机制”等。

我们之所以会提前预判到海外国资风险与监管的问题，除了是注意到自3月份以来持续不断的关于“央企境外资产审计”的报道外，还源于我们长期以来一直在思考，“如何既能积极有效地促进国企境外资产的保值增值，又能保障国企境外资产的安全”这一重大课题。

随着我们持续的关注和研究的不断深入，我们发现，完善境外国有资产的监管机制已经迫在眉睫。这一方面自然是由于近年来境外国有资产的迅速增长超过了现有制度所能防范的有效范围，另一方面是由于国有企业在面对海外风险时，往往处于一种进退两难的尴尬境地。比如，在“一带一路”背景下，央企既要实现保值增值同时也要服务国家战略，而当这两者有冲突时又只能服务大局的情况下，国有企业有时候就不得不面临更多的国际化经营风险。

那么，除了在风险防控上做足文章，还需要怎么做，才可以尽量减少风险将会造成的负面影响?才能进一步实现海外国资的保值增值的目标?对此我们认为，需要建立一整套针对境外国资的常态化监管机制，主要包括以下几个方面：

第一、建立健全境外国资的审计制度，这是对境外国资进行系统化和常态化监管的前提。

2014年10月，国务院印发了《关于加强审计工作的意见》。《意见》明确提出，凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要接受审计、配合审计。

一般意义上，应该是先建立健全审计机制，才能够实现有效的监管。但现实情况是，海外国有资产的增长远超预期，是前所未有的情况，而相对应的国家审计制度又没有建立。因此，当前不能把防范国资流失的期望全部放在系统性的国家审计上。

目前，可以实现相对有效的审计办法，主要包括以下三种：一是“抽查式”。通过抓重点、抓典型，形成对大部分国有企业的威慑力，比如中纪委巡视组的巡视，国务院国资委针对一些央企开展的特定审计工作等。二是“委派式”。通过第三方审计机构的介入，开展调查审计工作。比如今年4月15日，7家会计师事务所中标国有重点大型企业监事会2015年度集中重点检查项目和境外国有资产检查项目服务，中标价格合计达到1139万元。这并不是国资委首次委托独立的第三方来审查境外国资，近年来每年都有过类似的审查。三是“自查式”。当前情况下，每一个国企自身的情况都不一样，只有企业自身才对自己在海外的子公司最为了解。通过借助国企自查，是目前能够实现境外国资大范围审计的可操作方式。

中伦律师事务所合伙人、中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员张明杰博士在接受《国资报告》采访时认为，目前，在针对境外国资的国家级审计机制还没有成熟的情况下，采取“地毯式”的审计工作方式恐怕并不现实。当前比较适宜的方式，应该是“综合式”，即将抽查式、委派式和自查式三者有效结合起来，根据不同的情况而有所侧重。

第二、进一步发挥外派监事会制度的优势，加强对境外国资的监管力度。

审计制度的建立，仅仅是实现对境外国资有效监管的第一步。央企海外资产监管≠“地毯式”审计，即使审计这一环节再怎么完善，如果没有一整套系统而常态化的监管机制，恐怕也未必就能够有效避免国有资产流失。因此，要实现更加有效的监管，还需要加强对境外国资的监管力度，尤其要进一步加强和改进外派监事会的工作。

据相关专家透露，现阶段的国企监事制度缺乏比较权威的手段。有些国内的国企的二级三级公司，监事会都难以深入进去，更别提其在境外的子公司了。这使得很多国有企业的监事会、审计部门在某种程度上只是起到了“摆设”作用，监督根本无从谈起。值得一提的是，在过去的很长时间内，国务院国资委的外派监事会发挥了很大的作用，工作方法也有了很大的进步，由以前的事后监督改善为现在的事前和事中监督。在新的历史条件下，政府要转化职能实现政企分开，就更要进一步发挥外派监事会的制度优势，把其作为平台，将审计、纪检、巡视等各种有效监督力量整合起来，这样才能起到有效的监督作用。

对于该如何进一步加强对境外国资的监管力度，国务院国资委也一直在努力探索。比如自2011年以来，国资委就陆续出台了《央企境外国有资产监督管理暂行办法》、《央企境外国有产权管理暂行办法》、《央企境外投资管理暂行办法》等文件，力图构建央企境外资产监管体系，旨在加强监管力度的情况下提高监管成效。未来，需要将这些文件通过法律方式形成更强的制度约束，同时在可操作性上加以完善，这样才能进一步对身在海外的国有企业形成更有效的约束力。

第三、形成以纪检为核心的监察体系，严查与境外国资有关的腐败问题。

今年4月30日，中纪委网站公布了一批央企巡视整改情况的通报。其中，对中国南方航空集团公司、中国海运等企业的通报中都涉及境外国有资产的监管问题。此前在中石油系统中，已经有多位负责过海外业务的高管被查，其中包括中石油股份公司原副总经理、中石油海外勘探开发公司原总经理薄启亮，以及曾任中石油加拿大公司总经理的原中石油集团公司副总经理李华林等。

自十八大以来，中央从严整治政府、军队、国企中存在的腐败乱象，通过“打虎拍蝇”初步实现了“不敢腐”的效果。但是，这也会让一部分人，比如身处海外的国企高管，为了避风头而选择暂时隐藏自己，从而大大加强下一步反腐工作开展的难度。这也意味着，一旦反腐工作稍有松懈，一些腐败势头就可能会卷土重来。要想将这些身处海外的国企高管手中的权力装进制度的笼子，就需要进一步创新制度设计。值得关注的是，目前，国资委正在大力推进的“四项改革”中，就包括派驻纪检组试点等。

作为反腐主力军的纪检监察部门，要切实健全全方位、多层次的权力运行制约监督机制，形成以纪检为核心的监察体系，将反腐常态化和长期化，严查与海外国资有关的腐败问题。一是紧紧围绕海外国有资产流失的重点领域和关键环节，严肃查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产的违法违纪案件;二是重点查处利用职务之便在企业重组改制、投资并购、产权转让、招标投标、物资采购、选人用人等国际化经营过程中的营私舞弊、收受贿赂和权钱交易等。

第四、进一步完善国企内部监督机制，健全境外国资经营责任的追究体系。

随着国企改革深入发展，国企内部的监督制约机制也在逐步建立和完善。但是，目前国企在海外的内部监督缺位现象依然很严重。主要有以下几个方面的原因：第一，这些在海外的国企虽然形式上采用了现代企业制度，但距离规范化还一定的距离;第二、由于“天高皇帝远”，加之公司法人治理结构不完善，“人治”现象仍比较突出;第三、一些国企在海外设置的监督部门掌控在被监督对象手中，缺乏独立性，难以实施有效监督。

要建立和完善海外国有企业的内部监督和制约机制，就要进一步完善法人治理结构，使决策权与监督权相分离，相互制衡;要增强内部纪律监督部门的权威性，充分发挥内部监督职能;同时，还要拓宽民主渠道，重视民主监督。比如，可以设置直达集团纪检部门的举报热线等。

另外，境外投资经营有很多失败的案例，除了外部环境以及监管的缺失外，主要则是由于管理者存在着严重的侥幸心理：成功了是自己的成绩，失败了有国家买单，也不用承担太大的责任和风险。因此，要遏制某些管理者不顾风险的“投资冲动”，还需要进一步健全境外国资经营责任的追究体系。

第五、组建境外国资投资运营公司，加强和提高境外国资的投资管理和运行效率。

对“出海”的国企加强内外部监管，形成常态化的监管机制，其目的和作用主要是防范国有资产流失。另一方面，要实现保值增值的目标，还需要从资本运作的角度考虑如何才能才更有效率。因此，这就需要发挥国有资本投资运营公司的作用。

国有资本投资公司是国家授权经营国有资本的企业，是以投资融资和项目建设为主，通过资产经营和管理实现国有资本保值增值，履行出资人监管职责;国有资本运营公司主要以资本营运为主，强调资金的周转循环、追求资本在运动中增值，通过资本的运营实现国有资本保值增值并提高国有资本的利用效率。通过建立这样一个境外投资和运营管理的机构，可以进一步加强境外投资管理，完善对外投资服务等功能。这一机构的职责和作用可以包括对外投资审查、重大对外投资活动风险预警、加速国有资本运行效率等。