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必须说明的是,市场化是改革的方向,而改革的目的是保障经济社会的健康、稳定、持续发展,不应简单地把电力市场化作为改革的目标,只能为手段。
因此,电力改革应坚持市场化方向,形成最佳市场化。保障中国电力工业的健康、稳定和持续发展,向社会提供优质的电能和服务,而不是最大市场化,最大市场化可形成充分的竞争性市场。中国要实现中等发达水平,现有12.5亿的装机规模和电网规模还远远不够,发展仍是今后长期的重要任务。
进一步完善定价机制和电网开放
现行《电力法》对电价只做了一些原则性的制度安排,没形成以市场为导向的电价形成制度型机制。本次《电力法》修改工作应根据电力法总则的规定,电力“适应国民经济发展”的原则,制定以市场为导向的发电人和供电人法定利润制度规范,即由法律确定发电人和供电人的利润水平,规定一个法定区间。
当发电总装机容量大于经济发展需求时,上网电价下行到法定利润的下端,反之在其间的高端;供电人的法定利润应高于市场平均利润水平,并有扩大再生产的能力,电价管理由经验管上升为制度形成,政府由制定电价转变为监管成本。
此外,还有开放电网经营的问题。
现行《电力法》规定的开放电源投资、政企分开、网产分开和主副分离无疑为电力工业的改革和发展确立了方向,提供了制度性的动力和保障,是中国电体制度改革和《电力法》的成功之作。《电力法》第三条开放了电源投资;第六条实现了政企分开和依法宏观间接管理的市场经管模式;第七条为电力建设、生产、输配和辅业分离做了制度性安排。
政企分开简化了行政管理,建立了符合市场经济规律的宏观管理模式,活跃了市场主体;网产分开和开放电源投资充分释放了发电人的积极性,同时实现了电源的大发展不仅满足了经济社会发展的需要,同时为平抑电价起到了积极的作用;主副分离切断了副业吃电价成本的脐带,还原了电价的真实性。
现行《电力法》没有开放电网投资,在一定程度上限制了投资的自主性和电网的发展。《电力法》修改应当增加和开放电网投资的制度性安排。但还要明确和规定非国有资金的投资比重,因为电网承担着公共安全、公共利益和普遍服务的责任,电网应不以赢利为唯一目标。
因此,电网开放投资必须以国家控股为前提,电网的经营管理权必须以国有资金控制为前提,以保证公共安全、公共利益和普遍服务责任的履行。电网经营以法定的“安全、优质和经济”为目标,在修改《电力法》时,简单地做开放电网投资和经营的制度安排是值得再思考和再研究的。
修法未竟之项
除上述几个重点外,修法还有几个方面应该予以关注。
首先是电力规划。
现行《电力法》对电力规划做了较为全面的制度性安排,“电力发展规划应当根据国民经济和社会发展的需要制定,并纳入国民经济和社会发展计划。电力发展规划,应当体现合理的利用能源,电源月与电网配套发展,提高经济效益和利于环境保护的原则。
城市电网的建设与相关规划,应当纳入城市总体规划。城市人民政府应当按照规划,安排变电设施用地,输电线路走廊和电缆通道,任何单位和个人不得非法占用变电设施用地,输电线路走廊和电缆通道。对中国电力事业的发展起到了积极的作用。但是,缺少农网规划和建设方面的制度性安排,应增加“将农网规划纳入到经济社会发展总体规划”和支持农村电网发展的具体措施,以解决农网规划和建设中无法可依的混乱局面。
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