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另一个原因没有被写在纸面上。
“我们当时清楚,东北的干部比较听中央话,中央定下来的事,他们一般愿意听,愿意去做。中央怎么说,地方就怎么做,这也是历史上东北出干部比较多的原因之一。”一位亲历者回忆。
电企的顾虑
对于竞争带来的后果,电力企业更是心事重重。
1999年东北电网管理体制改革后,辽吉黑三省建立了试点运行的省级发电市场,按照年度总计划电量的很少部分分离出来作为竞价电量,有的省份为10%。按日计算比例分解成为每日竞价量,然后省公司管辖的火电厂在其省级发电市场运营系统上竞拍上网日电量。竞得日电量与日计划电量之和后按照每日96点曲线分解,即为电厂每日96点发电计划曲线。省间交易电量以及东北分公司的直属机组没进入发电市场。
由于竞价比例不大,不足年计划电量的10%,对于电厂或者电网来说并没有带来明显效益,因此,电力企业参与的积极性不高。
但在地方政府看来,省级市场试点效果颇为不错。曾任某省电力处处长的官员说,原因是省政府从市场获得收益,把这部分收益转移到其他亏损的省属国有企业中,减轻了省政府的财政负担。
“平心而论,那种情况搞出来的市场,降价很容易做到,其实是由中央所有的电力企业‘输血’给一些利润亏损的地方所属国有企业。”这位官员评价说。
与地方政府的判断相反,经过近两年的试运行,2000年上半年由原国家经贸委、国家计委联合组成的“厂网分开、竞价上网试点工作小组”经过详细调查后认为,试点“没能取得令人满意的效果,也没有取得可以在其他省份推广的成功经验”。
他们的研究报告将试点失败的原因归结为以下三点:
第一,厂网公司没有在产权关系上彻底分开,各省市电力公司既有电网公司又有发电公司,在与独立发电企业共同竞价上网的过程中,很难在制度上做到公平、公正、公开。
第二,试点中的竞价模式不能真正反映成本。但如果加大竞价比例,具有还本付息压力的先进机组在与即将淘汰的老机组竞争时,又会处于不利的竞争地位。还有,地方政府过去对一些外商投资电厂电价及投资回报率承诺等问题,导致市场参与的积极性大打折扣。
第三,由于没有实现真正意义上的“政企分开”,撤销省市一级电力局的工作进展缓慢,因而难以建立规范的市场竞争秩序。
中央主管部门判定的试点改革失败导致了电力主导权的转移。中央提出电力体制改革工作“由国家计委牵头,会同国家经贸委等有关部门和单位组成电力体制改革协调领导小组负责”。
2001年底,国家计委主导进行了电力体制改革的筹划工作,并领导进行了大刀阔斧的电力市场化改革——拆分国家电力公司。
厂网分开后的电网企业和发电企业则对可能真正面临竞争的市场失去底气。
三省电力公司对区域市场疑虑首先是对盈利的担忧。三省公司均预测2003年以后会发生亏损。主要理由包括:一是此时的盈利水平很低,受东北经济不景气的影响,判断近期电力需求也不会有大的改观。其二,城乡农网改造导致财务成本加大。其三,电厂投资收益从网公司划出,减少了收入,输配电价占比太低。因此,他们强烈要求适当提高销售电价或从竞价收入中弥补。
此时,“东北现象”开始被讨论。随着计划经济体制下的矛盾显现,东北国有企业大批停产、半停产,大批职工下岗失业。
东北经济的龙头辽宁2001年全省国有企业的平均资产负债率超过80%,经营困难,用电负荷持续低迷,东北整体富余40%左右的装机。
与此同时,东北三省电力公司开始了大规模的城乡电网改造,这是国务院领导要求启动“两改一同价”的重点工程。但实施电网改造工程后,未能带动用电需求增长,电力销售增长不多,无法弥补巨额的债务负担,省级公司的财务成本加大。
发电企业则认为,当时的电价水平已经很低,如果竞争过度,势必引起上网电价大幅度下降,那么发电企业将很难生存。而电监会则认为辽吉黑三省综合电价并不低,还有部分下降空间。
市场竞争还会衍生其他潜在问题。这些不应该由市场来解决,却是地方政府的心头痛。一些新老机组害怕面对市场。黑龙江省经贸委的一位人士说,地方电厂、自备电厂等约占全省电力装机容量的40%,对吸纳就业、对社会稳定功不可没。在此前的政府发用电分配计划中,政府不能不照顾老、小机组。
局面迟迟没有突破。宋密表示:“地域经济发展和电力发展的不平衡性,决定了人们对电力改革的出发点和角度不同,利益取向和人们在社会生活中承担的责任和义务也决定了人们对改革的认识不同,电网自然垄断的特性也削弱了人们对电力体制改革的信心,对此,我能够理解。但,理解不是赞同。”
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