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与会的中编办代表说:“中央的意思是权责一致,重要的不是电监会要什么职能,而是你准备负什么责,然后根据你的责任来分配你的职能。”
激烈讨论后,最终上报中央的为“小监管”方案。2003年2月24日,电监会“三定”方案获国务院批准。核心职能为,拟定国家电力市场发展规划和区域电力市场设置方案,审定电力市场运营模式和电力调度交易机构设立方案;监管电力市场运行,监管输电、供电和非竞争性发电业务。
其他方面,包括投资、价格、规划等,都保留在国家计委,即后来的国家发改委,由国家计委、国家经贸委和国家体改办重组而成的国家发改委,是最重要的综合宏观部门。
在很多国家,相关政府部门与监管机构一起参与电价监管方法的确定,但只要建立了专责的电力监管机构,具体的电价监管决策通常由监管机构负责。不过,在中国,电价通常被认为是宏观经济调控的范畴。国家发改委承担着中国政府对综合经济规划管理的职能,电价是重要工具。
在此国情下,一场没有放开价格管制的市场化改革就此开始。
改革?发展?
2002年11月21日,国务院正式任命原浙江省省长柴松岳为电监会主席,三位副主席则分别由邵秉仁、宋密、史玉波出任。
柴松岳担任浙江省省长时大力支持浙江省级电力市场改革试点,备受国务院领导赞许。史玉波此前担任经贸委电力司司长,在其任上推进了六省市的省级电力市场试点改革。宋密2000年调任中国建设银行前为国家计委基础产业司司长,负责电力行业规划和项目审批,并参与了本世纪第一轮电力改革的专题调研。
电监会下设7个职能部门,分别履行国务院授权的有关职能,其中主要的几大部门分别是政策法规部(电力体制改革办公室)、市场监管部、输电监管部、供电监管部、价格与财务监管部(稽查局)等。这些部门的骨干多出自原国家电力公司、国家经贸委电力司及国家计委基础产业司。
5号文将强化区域作为中国电力工业的重要路径,要求设立区域公司,建设区域市场。如何建立区域市场,便成了电监会组建以后党组会和主席办公会的主要议题之一。
不过,部分出身电力行业的电监会官员坚持认为,现阶段没有必要急于在电力行业形成实质性的竞争,一旦开始竞价,将无助于电力行业发展,无助于保证需求的供给。
电力行业此时最主要的任务依然是保证供给,而不是竞争。这一观点在当时业界的高管中,包括电网企业和发电企业,都颇有市场。
尽管认识不一,“虽然没想得太明白,但是如果没建立市场,那么电监会就没有存在的意义。”原国家电监会的一位亲历者回忆说。
初定东北
电监会正式挂牌前,党组会决定由副主席宋密、史玉波分别带队调研,选择区域电力市场的试点。
一位熟悉东北情况的中层建言宋密,要搞区域电力市场,东北是合适的选择。与其他区域不同,东北区域历史上长期是一张统一的电网。
1948年,东北地区就已成立东北电管局,后改组为东北电力集团,电力系统生产、调度实行高度集中的区域化管理,即统一管理、统一规划、统一建设、统一运行。
党组会后,宋密很快带队前往辽宁和黑龙江。在东北电网中,辽宁和黑龙江分处两端,辽宁是负荷中心,黑龙江则是煤炭大省,外送电能力强。依托黑龙江的煤炭资源和坑口电站,东北区域电力整体富余,甚至过剩。
从东北全区的角度看,2002年最大用电负荷为2403万千瓦,仅为全网装机的六成左右。按照备用容量17%,负荷每年增长5%测算,东北现有装机可以满足6年之内的高峰需求。这也是国内几大电网中供需环境最宽松的地区。
随行调研的官员深受鼓舞,在其后的调研报告中称,“经济理论和世界各国电力体制改革的实践证明,电力供应相对充裕是引入发电侧竞争机制的必要条件之一”。
东北区域的另一有利条件为省间电价差异小。当时辽宁、吉林和黑龙江的平均销售电价分别为0.410元/每千瓦时、0.416元/千瓦时、0.412元/千瓦时,最高与最低之间仅差6厘钱。“历史上,东北是三省平衡,终端电价则是各省不一致的。”华北电力大学教授曾鸣说。
调研组认为,建立区域市场的电价条件居全国各大电网之首。电价差异小说明区域内各省电价承受力、对电力的引导力是相当的。
三省之外的蒙东地区电力销售价格为0.3584元/千瓦时,与三省差距很大。但蒙东的用电量占比不到全网的4%。调研组认为对全局影响不大。为了照顾蒙东的既有利益,支持蒙东发展,在改革初期,可以设立一个独立的售电价格区。
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