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(三) 1961—1966:国民经济的调整与发展
1. 中央与地方关系:加强中央集权
国民经济“调整、巩固、充实、提高”的方针提出以后,国家财政转入全力为经济调整服务。认真落实农村经济政策,加强国家财政对农业的支援压缩基建投资,合理分配资金,调整经济结构;加强财政工作的集中统一,搞好综合平衡;节减支出,回笼货币,稳定市场; 清仓核资,扭亏增盈,深入开展增产节约运动。1962年,中共中央和国务院作出《关于严格控制财政管理的决定》,以严格财政管理,切实加强财政监督。
2. 国有资产管理体制:工业70条
为强化国家工业企业管理,切实整顿企业的生产和经营秩序, 发挥企业在改善国家财政状况的重要作用,1961年9月16日,中共中央颁布了由邓小平主持、李富春和薄一波等参加起草的《国营企业工作条例(草案) 》(简称工业70条) 。它是整顿工业企业和改进企业管理地重要文件。《条例》明确规定,国营工业企业是社会主义全民所有制地经济组织,是独立地生产经营单位,其根本任务是全面完成和超额完成国家计划,增加社会产品,扩大社会主义积累。《条例》从理论和实际的结合上,深刻说明了计划经济条件下国营工业企业与国家的根本利益和发展目标的不可分割的统一性以及它在生产经营上的特点。
(四) 1966—1976年:十年“文革”
1. 中央和地方关系:“虚君共和”
这一时期,国家财政遭到了严重破坏,财政收入不稳定,又要保证财政支出,从而财政体制变动比较频繁。1967年—1968年,大批工厂停产或减产,收入急剧下降。为了保证地方必要的支出,不得不于1968年实行收支两条线的办法,即收入全部上缴,支出完全由中央支配。这是一种高度集中的体制,也是迫不得已的临时性措施。1969年生产开始好转。从1971年起,开始对财政工作进行第一次整顿,实行“定收定支,收支包干,保证上缴(或差额补贴) ,结余留用,一年一定”的财政收支体制。1970年开始到1976年,中央贯彻毛泽东同志在《论十大关系》一文中所阐述的扩大地方权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情的思想,进行经济体制大变动,其中心内容是下放权力。将一大批关系国计民生的大型骨干企业逐级下放,以及下放一部分财权、物权、基建审批权和管理权,税收权限也下放到地方。该做法一方面具有扩大地方收支范围,调动地方积极性的特点,但同时也造成指标确定难以符合实际,和因地方情况不同形成苦乐不均和加重中央财政负担等缺点。
2. 国有资产管理体制:比较混乱
1967年—1976年间,国有资产管理体制比较混乱。计划经济体制与运行机制都陷入了半瘫痪状态,国企生产处于了停产或半停产状态。1970年—1978年,工业产值虽然出现了增长,但主要是靠增加投入实现的。企业缺乏必要的激励和责任机制,活力和效率低下,始终是制约国有企业发展的顽疾。职工的积极性主要靠社会主义的觉悟来支撑,中央集权的计划经济导致了大量资源的浪费。大量工业企业迅速变更隶属关系,下放给地方;原本比较合理的、一定程度上反映了社会主义经济工作的若干规律的《工业七十条》被错误批判。《工业七十条》规定,国营企业是全民所有制的经济组织,是国家计划指导下相对独立的生产经营单位,具有一系列经营自主权。这对保证国家经济决策的实现和社会主义经济的正常运行曾起了重要作用,但在“文化大革命”中,它却遭到无情的挞伐,被扣上“把社会主义企业蜕变为资本主义企业”的帽子。
(五) 1977年—1984:探索有中国特色的经济建设新路子
1. 中央与地方关系:让地方在国家统一计划的指导下有更多的自主权
1977年—1984年,国有制改革处于积极试验阶段。在1977年—1978年理论的拨乱反正过程中,一些人已经涉及到国有制改革的问题,逐步认识到:建国30多年来中国国有制虽然几经变动,但主要是在中央与地方权力划分收放上的交替循环,而没有真正触及企业权力这一核心问题。因此,无论管理体制如何变动,企业活力始终难以解决,基于这样的认识,开始进行扩大企业自主权的试点工作。
财政管理体制的改革。1976年,为了解决财政体制上收支不挂钩,不管收入完成多少,支出照样按包干指标使用的弊端,再次实行“定收定支,收支挂钩,总额分成,一年一变”的财政体制。
1976年—1984年的财政体制改革的特点,是模式众多,不拘一格,既有深度,又有广度,并带动其他领域的经济改革,使地方有一定的自主权,调动了地方财政和经济单位之间的矛盾。
2. 国有资产管理体制:放权让利
在改革开放初期,“政企分开,增强企业活力”被认为是“经济体制改革的中心环节”,以解决当时普遍存在的“政企不分,条块分割,国家管得太死,企业缺乏自主权”弊病,“放权让利”被当作操作的重点,实行了“利改税”和“承包制”的做法,中央赋予企业更多的自主权。从1978年到1984年,国务院颁布了一系列法规,扩大企业自主权。如国务院于1979年颁布《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》, 1981年颁布《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》, 1983年颁布《国营工业企业暂行条例》, 1984年颁布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》等等。
相对以前的行政性分权,此次放权也可以称为经济性分权。因为此次放权的同时,还向企业让利,企业既扩权又增收,激励企业积极性。
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