发改委工作26年的司长来告诉你“十三五规划”是如何编制的！-北极星火力发电网

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从1953年第一个五年计划开始至今，中国已经编制了十个“五年计划”和两个“五年规划”，“十二五”规划的实施临近收官。具体到能源，作为一个政策依赖及政策导向明显的支柱产业，新规划对其未来的发展必然产生深远的影响。

2015年10月26日至29日，中国共产党第十八届五中全会将于北京召开，这意味着有关中国国民经济和社会发展的第十三个五年规划即将诞生。

“十三五规划”出台在即，规划编制需要什么步骤和程序?“十三五规划”的编制有哪些新的理念?规划的功能、体系、重点内容及理念，以及实施步骤又是怎样的?

国家发改委规划司司长徐林近日在清华大学的一次讲座中，对此做出了系统性的表述，经作者修订后授权在财新网刊出。以下是徐林司长的演讲内容，标题为华夏能源网(http://www.sinoergy.com/)自拟，原文标题为《以新理念编制国家规划》。

国家“十三五规划”如何编制的?

什么样的机构可以编规划?过去大家理解规划应该是由政府来编。随着政府机构的改革，现在除了政府机构编规划，一些行业协会也在编规划。行业协会编的规划和政府编的规划在效力和功能上有一定差异，但他们编的规划也有影响和作用。

我从1989年开始在发改委工作到现在已经26年了，除了中间有6年在财政金融司任司长外，20年都在干规划工作。今天的介绍也是对我和同事多年规划工作和思考的一个总结，在此与大家分享。

完善国家规划体系，是党的十八届三中全会决定的改革内容之一，也是完善社会主义市场经济体制的一个必然要求。

在中国目前制度环境下，规划是实施国家宏观调控的工具之一，这和我们过去在主流经济学教科书里所学的内容不太一样。经济学教科书讲的宏观管理工具，并没有国家规划，但是在中国现行体制下，规划确实是一种管理工具。有人可能会问，既然是搞市场经济，市场起决定性作用，为什么还要规划?

其实这并不是中国独创，市场经济国家也有政府部门做规划，很多部门都有一年一度甚至几年的战略规划，且这些战略规划与部门职能密切相关，甚至在规划实施措施上有强有力的预算保障。从这个角度看，美国政府部门某些规划的作用和功能，比我们现在很多部门编制的一些规划在功能上甚至更强。因此可以说，市场经济国家其实也有规划。

世界银行很重视中国发展规划的经验，2006年曾经专门邀请我参加越南河内由联合国、世界银行、亚洲开发银行、OECD等国际组织共同举办的100多个发展中国家参加的会议，作会议唯一的主旨发言，介绍中国发展规划的经验。目前很多发展中国家，也要求中国政府帮助他们编制发展规划。

今天的介绍主要分三个部分，一是介绍规划概念;二是规划理念;三是“多规合一”试点。

一规划概念

首先介绍一下规划概念。我们讲的规划和西方人理解的不太一样。美国人谈规划，想到更多的是空间性规划，比如城市规划和空间规划。对我们来说，规划多多少少与过去的计划有一定的关系。所以我们对规划的定义，是对规划对象的未来发展在时间和空间上的谋划部署，包括时间和空间两个维度。

编规划首先要确定规划对象。如何确定规划对象，与体制有密切关系。在完全市场经济条件下，一般不会对竞争性领域编规划，主要由市场对资源配置起决定性作用。既然是决定性的作用，就没有必要靠规划去引导或去影响资源配置。

但在中国目前体制下，很多竞争性领域也有政府规划，比如说有汽车产业、石油化工、电力产业等的产业发展规划，像这些领域到底要不要编规划，与管理体制变化有很大关系，与政府促进产业发展的方式也密切相关。

在新的体制条件下和开放环境下，我个人的主张是竞争性领域应该尽可能不编或少编规划，即便要编规划，规划的功能也只是提供一些导向，为市场主体或企业自主决策提供信息参考。

什么样的机构可以编规划?过去大家理解规划应该是由政府来编。随着政府机构的改革，现在除了政府机构编规划，一些行业协会也在编规划。行业协会编的规划和政府编的规划在效力和功能上有一定差异，但他们编的规划也有影响和作用。我今天介绍的主要是政府编制规划的体制和方法。

☞如何编制规划，有三个问题要事先介绍：

第一，规划不仅是一种时间节奏的安排。过去认为，规划在一定时期做些什么事情，比如在2002年到2015年期间，我们来安排规划领域重点项目和时间节奏，或者是应该做到什么程度。现在则有所不同，现在的规划更多涉及一些空间的安排和布局。

假如交通网络的规划，路线怎么布局必须要落到空间上。去年我们完成的国家新型城镇化规划就有个空间格局，基本决定了国家未来城市化地区的主要分布。我们的规划不光要有时间的要求，同时也要有空间的摆布。

还有一个很好的例子，比如对核电的规划，核电站到底应该在什么地方布局，这里的讲究非常多。要考虑安全问题，核电项目不能放在人口特别密集的地方，还有人主张尽可能不放到内陆地区，因为在内陆地区一旦出现问题带来的核辐射危害比放在沿海地区大得多。中国对核电的布局到目前为止都是在沿海，核电的空间安排很多技术性安全性考虑。

还有一些规划，它不一定非常严格规定在什么时间达到什么样的目标。比如国家主体功能区规划，对我国960万平方公里按照资源环境承载力的分析，来确定某些区域的开发强度，明确不同主体功能区的开发模式。

对资源承载力比较弱的地区，规定限制开发内容甚至只作为生态功能区予以保护，这种空间格局的规划在时间上没有严格的规定，在很长时间内都是有效的。有些交通网络规划也是如此，一旦确定下来，就不能过几年就变了，要一直按这张网络规划图干下去。

第二，规划不仅仅是指导性和预期性的。过去有一种观念认为，在市场经济体制下，规划应该具有战略性或者宏观性、指导性。但实际上在市场经济体制下，规划不同的目标、不同内容的要求也是不一样的。有些规划是指导性的，有些规划则是约束性的。美国的战略规划一旦有预算支撑就具有约束性，而且每年都有绩效评估，很严格。

中国在计划经济时期，规划指标是必须完成的，具有指令性。改革开放之后我们改变了一些做法，曾经有一段时间有比较极端的想法，认为规划完全是指导性的，但是后来发现这样的认识是不够的。中国的国民经济和社会发展五年规划和年度计划，都是人民代表大会投票通过的。

按照国外体制，议会投票通过的东西都带有法律性质，应该具有一定约束性。“十一五”规划，首次对五年规划中的一些指标和目标进行了分类，大部分仍然是预期性的指标，但是对一些涉及政府公共服务和公共职责，涉及节能、环保的指标，确定为约束性指标。对这种约束性指标，政府要通过各种手段来实现，这种做法是有道理的。

第三，规划不仅仅是促进增长的，同时在某种意义上也要约束甚至管理增长行为。在过去物资全面短缺时期，规划多数都以促进增长为目标，主要是激励性的。随着短缺经济时代结束，物资日益丰富甚至过剩，我们对增长的认识出现一些改变，增长不是唯一目标。我们发现一些约束性的东西也应该作为规划的内容，因为某些约束性内容和要求，是为了更加长期、更加协调、更加全面的增长。

这里我引用一段话，美国的地方政府规划实践一书里提到，“规划既要培育和促进增长，同时也要管理增长”，“规划要驾驭平衡，使经济增长、基础设施、资源环境、公共服务、人口相互均衡分布”，“过快过度的经济增长，会给资源环境、基础设施带来压力，同时会导致生活质量的下降”。这些表述说明，我们的规划不仅仅只以促进增长为目标，我们会有越来越多的多重目标，这是发展内涵的丰富。

原标题：“十三五规划”是如何编制的？请发改委工作26年的司长来告诉你！

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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