发改委工作26年的司长来告诉你“十三五规划”是如何编制的！-第4页-北极星火力发电网

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六规划理念

从规划理念的变化来看：

一是从过去单纯的以物为本开始转到以人为本。在产品短缺的计划经济时代，都是以推动各类产品生产为目标编制规划。现在老百姓的需求越来越多样化，我们的规划不只是满足公众对物质的需求，还要满足公众越来越多的对公共产品和精神产品的需求，规划的领域正在逐步拓展。

在发展经济的同时，不断扩大公共服务供给，包括义务教育、公共卫生和基本医疗等等。社会对生态产品、生态环境的需求，清洁的空气、绿化的环境、干净的水，这些都是更高质量的需求。在精神方面包括文化娱乐，甚至包括宗教信仰。

二是从过去简单的追求增长转变为科学发展。过去讲发展是硬道理，主要是指保持经济的增长，要强调翻两番。现在翻番虽然还是增长目标，但我们扩展了发展内涵，从“十一五”开始用科学发展观来指导规划编制。党的十八大提出全面建设小康社会的目标，就是包括经济、社会、文化、政治、生态五位一体的目标了，这些都是发展理念变化带来的结果。

三是从过去倾斜式的重点发展到更加全面、协调和可持续发展。过去我们编规划，总会强调某个地区或某个产业作为重点倾斜对象，我们曾经把沿海地区作为重点，让一部分人先富起来。到了一定阶段又开始追求区域协调发展，搞西部大开发、中部崛起和东北地区老工业基地振兴等，这主要是为了更全面和更协调。

要用统筹协调的思路，来解决经济社会发展不平衡、物质和精神不平衡、农村和城市发展不平衡等问题。在空间均衡问题上，人口和经济聚集要和一个地区的资源环境承载力协调，否则就会带来资源环境的恶化和生态退化。

比如华北地区、西北地区等缺水地区，因为承载过多的经济和人口，过度超采地下水，不得不通过调水实现水的供求平衡。在空间结构的均衡上，要有对空间的功能分区，从大到城市空间、农村空间，小到生产、生活、生态空间，包括商住空间等不同的功能分区。不同功能有的是相互融合的，有些是要完全隔离的，如危险品存放区和化工园区，必须与生活功能区隔离。

要注重经济效益到注重生态效益。发展经济不仅要遵从经济规律，也要尊重自然规律。过去强调通过发展改变自然，今后则要更多顺应自然。过去我们只想大规模调水，为什么不能考虑人口的流动呢?人口向具有丰富水资源和资源环境承载能力较强的地区流动，可能是更合理的选择，应当允许人口自由流动。

我们曾经希望东北一些资源枯竭型城市通过产业结构转换来支撑原来的人口规模，但都不是特别成功，也花了不少资源。在美国，一些地方资源枯竭了、产业衰退了，原来形成的城市也就衰退了，人也迁走了，当地自然环境也会慢慢恢复，有的干脆就保护起来。对传统做法用新的理念来进行反思，没准儿能找出新的办法解决这些问题。

现在有媒体报道，东北的人口正在外流，究竟是好事还是坏事?劳动人口走多了，当地经济就会有所衰退。但总体来看，我们应该允许人口有自由选择居住地的自由、择业的自由。中国目前的户籍制度，不仅造成城乡分隔，在区域之间也造成了分隔。

过去强调事后保护，今后要更注重事前的保护。过去强调生态建设，今后可能更多要生态修复。过去追求战胜洪水，今后要善待洪水。过去强调人进沙退，今后是人退沙也退。过去是建地上水库，今后要建地下水库。

恩格斯讲过，“我们不要过分陶醉于人类对自然界的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复”。这段话的含义就是，我们不应热衷于搞改变自然的工程，你有能力改变自然，但是自然很可能在若干年后对我们进行无情报复。现在有人关注三峡工程和南水北调工程的生态影响，主要是出于这样的担忧，多年之后可能会看到一些负面的东西。

从国内的均衡到全球视野。规划一个产业的产能，不能从封闭市场来看供需平衡，还要从国内资源环境可承受，用全球化视野，来面对全球化产业布局和产业链构建带来的挑战。

从简单的促进增长到管理增长。所谓管理增长，就是要关注增长带来的负的外部性，要约束负的外部性的增长。高耗能产业的增长虽然也带来经济价值，但是负面外部性可能使你得不偿失，所以要有所约束。当生态产品具有价值，破坏这种产品的行为就是负价值，必须约束。

规划理念是动态变化的，使规划内容由过去简单的促进增长，逐步向全面、协调、可持续发展方向转变。从过去推进某个领域某个产品的生产，到最后实现全面的均衡管理。这种变化平衡了各种增长行为和发展行为的收益和代价，是一种新的理念。

七“多规合一”改革

最后简单介绍一下“多规合一”改革。我们现在是规划体系，既包括经济社会发展的规划、不同领域的专项规划，也有城市规划、国土规划、区域规划等空间性规划。规划相互之间内容有交叉、有重叠、有矛盾。通过调研我们感觉，在市县层面，一是没有必要编这么多规划;二是完全可以通过规划的相互融合或合并，实现“多规合一”。

所以，从“十一五”规划开始，我们在全国选择六个地方搞市、县规划的多规融合尝试，编制经济社会发展、城镇体系布局、空间管制等内容融为一体的规划。规划融合以国民经济社会发展规划为底本，这种尝试对完善市县经济社会发展规划有好处。在市县层面做“多规合一”具有基础。

“多规合一”到底要合什么，怎么个合法，这是我们现在面临的问题。由国家发改委牵头，国土资源部、住房建设部、环境保护部等部门在形成“多规合一”方案时，没有一致的想法。国土资源部门要以国土规划为蓝本，住建部希望以城市规划为蓝本，我们则主张以经济社会发展规划为蓝本，把国土和城乡规划融进来，使经济社会发展的内容更加充实、更加全面。环保部基本接受我们的想法。最后形成了三种不同的试点方案，待试点后我们再进行总结，评估哪一种方案更适合在中国体制下进行“多规合一”改革。

“多规合一”改革过程中，遇到的障碍有哪些?在空间方面，首先有技术标准和空间尺度方面的差异。国土资源部有一套尺度标准，住建部有城乡规划的一套标准，在规划空间分区时造成差异和难题。所以“多规合一”，至少在技术标准、空间尺度划分上要统一。

还有些障碍是制度上的。比如，经济社会发展规划一般是以五年为主，或展望十年，规划期和城市规划、国土规划等空间性规划不一样。既然规划期不一样，要把它合在一起就有难度。经济社会发展的很多规划内容期限不能太长，太长了说不清。但是空间的规定和约束可以管很多年，一旦约束之后不会轻易变。我的看法是，经济社会发展规划以五年为主，但是涉及到空间的内容可以更长期。

还有一个难题就是审批的主体不一样。市、县经济发展规划是由同一级人大审批，但城镇规划或者是土地规划由上一级政府审批。比如，县的土地规划，是上级市甚至有的是由省政府来审批。“多规合一”后，规划到底应该由谁来审批?是同级人大、政府审批，还是上一级政府审批更好呢?还有就是同级人大审批的法律效率大呢，还是上级政府审批的法律效率大?

这些问题属于推进“多规合一”试点需要面对的技术和制度问题，有些需要对现行法律进行修改。虽然有难度，但还是值得去做。把一个县零零散散的各种规划，按“多规合一”合成一个规划，用习近平总书记的话说就是一张蓝图干到底，可以要降低规划资源和成本。现在有很多县编规划花费了几千万，最后规划的效率并不高，浪费很大。

“多规合一”不光节省规划经费，还可以对市、县改革机构起到推动作用。“多规合一”后，县一级就不一定要设发改局、规划局和国土局，这些部门都可以合成一个部门，实行真正的大部制。我觉得基层政府管理的领域没有那么复杂，不需要那么多部门。“多规合一”对下一步基层政府行政机构改革是有牵引作用，因此值得去尝试。

以上是我们对过去工作形成的体会和想法，不成熟也不一定对，供大家参考批判。

原标题：“十三五规划”是如何编制的？请发改委工作26年的司长来告诉你！

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