发改委工作26年的司长来告诉你“十三五规划”是如何编制的！-第3页-北极星火力发电网

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四编制步骤和程序

恰恰是因为规划要体现共识，所以我觉得编制程序比规划本身更重要。我们的五年规划编制，从上一个规划中期评估开始，到前期研究、编制草案、规划衔接、广泛听取意见，批准，公开发布，要走这样一个程序。

我一直认为，规划编制程序的合理性重于结果。规划编制过程是一个形成共识的过程，如果程序安排合理，对规划未来五年甚至十年发展的政策问题，有非常广泛深刻的讨论，一旦形成共识，有没有规划都不那么重要。因为大家已经在规划编制过程中对这些问题形成了共识，就会按照这个方向去做。如果缺乏广泛深入研讨，缺乏上下左右的互动，就难以形成共识，规划即便是出来了，也没有人按方向和目标去做。

首先，规划编制周期的第一个程序是中期评估。我们从“十五计划”开始做中期评估，通过中期评估发现了很多问题。既有实施不力的问题，也有发展理念需要改变的问题，这就需要针对中期评估提出的问题进行改进。我们对发展观的讨论，就是从“十五”计划中期评估开始的，所以说中期评估是编制下一个五年规划的基础。

其次，我们在编新的五年规划时，往往要做很多前期研究，这些前期研究涉及的领域非常广泛。比如现在编“十三五”规划，我们从前年下半年开始就做了80多个专题研究，这80多个专题是对未来五年发展重要领域确立的研究课题。我们通过公开招标的方式选取研究机构，也通过委托方式让机构来研究。

同时我们也在研究机构的选取上注意多样性，不光有国内的还有国外的研究机构，比如请OECD、亚洲开发银行来做研究，也请美国著名咨询公司麦肯锡对未来世界技术变革对中国的发展影响做研究。我们还请一些国内有影响的企业，比如请阿里巴巴做信息经济的研究，请恒生银行做金融体系改革的研究，复星集团做大健康产业的研究。

不同主体的研究，会从不同角度对同一问题提出不同的构想，对我们扩展视野，广泛吸取不同的观点特别有好处。同时我们还对重大项目、重大政策、重大工程即所谓“三个重大”也进行了专门的研究，这些都是未来五年规划所要涉及的一些基本内容。

第三，前期研究之后，就进入规划框架研究阶段，这也是完成规划最重要的阶段，与中央建议的起草基本是同步进行的。中央建议出台后，就进入规划草案编制阶段。

不同的规划虽然内容不同，但是任何一个规划都要有一个好的表达形式。我们的草案编制主要是文字的表达，文字的表达也要追求丰富的语言表达方式，减少口号式、华而不实或者是缺乏科学性的语言。同时，也要有一些数据、图表的表达，特别是空间性的变化一定要有图来支撑。不同的表达方式对人们更好理解规划具有意义。

第四，规划衔接。任何一个规划，特别是专门领域的规划，一定要去和别的规划衔接，基层的规划还要和上一级规划衔接。相互衔接能减少出自不同部门、不同层级的规划所导致的规划目标和内容之间的矛盾。规划衔接主要是衔接目标和政策取向，空间结构上也要进行衔接。

过去我们编每个省的主体功能区规划时，都要和全国主体功能区规划衔接，还要和相邻省进行衔接。很多需要国家统一布局的，特别是需要中央政府安排投资的，像基础设施、战略资源的开发等，也必须进行衔接。如果不衔接，你提出的目标可能很宏伟，但现有资源不支撑你实现这个目标，规划等于白编。不衔接，不同规划涉及的政策之间可能会打架甚至相互抵消。

第五，听取意见。听取意见的方式、方法越来越多样化。要听取中央各部门意见、各个省的意见，还要听取专家的意见。过去编制五年规划都有专门的咨询委员会，咨询委员会的成员是由不同领域的专家组成，规划草案拿出来之后，都要请专家咨询委员会进行专门的审议，由他们提出意见。

国内很多著名学者和专家，如吴敬琏、厉以宁、林毅夫、周其仁等，都是我们的规划咨询专家。现在听取公众意见的手段比过去更先进了，我们与腾讯合作，开通了“十三五”规划建言微信平台，公众可以通过微信平台直接给十三五规划提建议。目前我们已经收到近万条建议，建言建议越来越具有专业性，让我们很受启发。

第六，是审议批准。规划的审批比较复杂，不同的规划审批主体不一样。比如国民经济社会发展五年规划，我们叫总体规划，编制单位是国务院，审批机关是全国人大。很多国家级专项规划，虽然也属于全国性规划，但主要由国务院组成部门编制，由国务院或者国务院授权的部门自行审批。国家级区域规划一般由国务院审批，少量由编制部门自己审批。省级主体功能区规划是是省级人民政府编制并审批。

目前的规划审批确实存在一些问题。如何确定哪些规划应该由全国人大审批，哪些由国务院审批，哪些由国务院部门审批，都没有法律规定。比如国家级专项规划哪些应该由国务院审批，目前主要由国家发改委协调后报国务院形成一个规划编制的预案，国务院按照这个预案来审批这些规划，部门也按照这个预案编制规划。

这种做法具有一定的人为性，不是法定的。今后，需要通过立法解决这些问题，减少随意性。我们已经研究提出了《发展规划法》草案，希望通过立法，将规划行为进一步法制化，减少随意性。

最后一个环节就是公开发布，我们的五年规划和所有规划都应该对外公布。在计划经济体制，规划属于内部文件，不对外公布，甚至是机密。既然规划需要社会主体来执行，要引导社会主体执行，当然要让他们知道。现在规划公布之后，有些社会主体会要求你拿出正式的官方文本。因此，现在很多规划都通过出版社出版，越来越多通过电子文本在门户网站上登出。现在的技术手段有利于我们更好地把这些规划发布出去。

五规划实施

任何一个规划都是要实施的。在市场经济条件下，我们要根据不同规划不同的功能创新规划的实施机制。导向型的规划，主要靠市场主体的自主行为实施，但政府也不是完全无所作为，政府可以通过创造一些好的市场环境的激励机制，让企业发挥更加积极能动的作用。

发展规划的一些重要经济任务，主要靠市场机制发挥作用，政府通过体制机制的，完善政策手段来推动实施。对于公共服务的内容，一旦规划明确了，就是政府自己的事，就是政府的承诺，政府必须动用公共资源，包括一些政策手段全力来完成。规划的约束性指标，主要通过政府的公共资源配置和政策来实施，既要有经济手段也要有行政手段。

一是改革任务本身就是政府的职责。一旦改革任务明确下来，政府必须千方百计去推动。十八届三中全会出台的改革文件，实际上就是到2020年中国改革的时间表和路线图，要求每个落实到具体负责人，明确完成的具体时间进度。我们的五年规划还要通过年度计划滚动实施，这些机制对规划的实施完成都是有用的。

二是规划要有全球视野。在全球化背景下，我们必须充分考虑国际、国内两个市场和两种资源，不能以封闭的思维编制规划。虽然我们强调粮食安全，但是不能说所有的粮食和农产品都要靠自己解决。中国是一个耕地稀缺的国家，在农业生产方面不具备比较优势，可以利用国际贸易进口一些农产品，来弥补国内农业资源禀赋的不足。

目前我们为了确保十八亿亩耕地红线，实行了非常严格的耕地保护制度和建设用地计划，对城市和非农产业发展形成了制约。我们从国外进口农产品，相当于利用了国外6亿-7亿亩的土地，相应地减轻了占用耕地的压力。在资源环境容量特别有限的条件下，我们可以适当进口一些高耗能产品和资源密集型产品，因为中国的资源和环境约束比别的国家更严重。

三是规划要区分事权划分。在编制专项规划时，要做本级政府的事权，不是所有领域每一个层面都要编制规划。我们不要求每个省都要编汽车产业规划，否则必然出现遍地开花、产能过剩的局面。要从国家利益的高度来编专门领域的规划，而不能只用部门意识来编制规划，专项规划对象要明确，重点要突出，操作性要强，要避免与其它规划的交叉重叠和矛盾。

原标题：“十三五规划”是如何编制的？请发改委工作26年的司长来告诉你！

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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