发改委工作26年的司长来告诉你“十三五规划”是如何编制的！-第2页-北极星火力发电网

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二规划功能

在不同经济体制下，规划的功能是不一样的。计划经济体制下的规划带有强制性，而市场经济体制下大多数的规划，特别是竞争性领域主要是指导性。国民经济社会发展五年规划，整体上是战略性、宏观性的规划，是指导性的，但是里面有一些约束性的内容。

不同的规划对象，规划功能也是不同的。一些产业领域的规划，一定是引导性、指导性的。但一些空间性规划，比如说城市规划、土地规划、生态环保规划都有红线，这种规划完全是约束性的，这种规划功能和竞争性领域的规划是不同的。

在社会主义市场经济体制下，规划应该具有促进国家战略目标实现，弥补市场失灵，公平配置公共资源，促进全面发展、协调发展和可持续发展的功能。

第一，国家规划是全社会的行动纲领。规划在一定的范围、一定程度上凝聚了社会共识，所以规划也是凝聚社会共识的平台。特别是各级人民代表大会投票通过的这些规划，从法理上讲是全社会形成共识的规划。法律也是凝聚社会共识的平台，如果把议会投票通过的东西作为法律来对待，我们的五年规划也带有这种性质。既然凝聚了社会共识，就应该成为社会共同的行动纲领，思想上一致认为应该这样做，行动上就更容易得到保障。

第二，规划是政府履行职责的依据。现代经济并不是纯粹的市场经济。我们学微观经济学，对完全竞争市场的定义有很多抽象，这是理论上的抽象。在实际运作中，任何一个市场经济国家，都不完全是理论上抽象的那种市场经济，都有政府的一些管理和干预。政府对经济活动的干预，首先应该依法干预，所以我们讲要依法治理，依法治国，管理经济也一样。

过去搞计划，大多靠拍脑袋，可能科学也可能不科学，有随意性。有人说决策就是拍脑袋，如果在拍脑袋前有严密的分析，有深入的研究，可能拍的会比较科学，反之就可能不科学。依法制定和实施规划，可以在某种程度上保障政府干预不会乱来。既然规划是政府制定的，政府就要依照这个规划来实施，规划在一定程度上也是约束政府手脚的。

第三，规划是约束社会行为的第二准则。市场经济的资源由市场配置，公民、法人和其它组织有充分的自主权、决策权，但公民、法人和其它组织的某些行为不完全有利于公共利益，有时会损害公共利益。对这样的损害行为可以通过规划来进行约束。

通过编制、实施规划，还可以告诉各类社会主体，在规划期内政府希望大家做什么事情，在哪儿做这些事情，怎么做这些事情，等于把政府的意图通过规划向全社会展现出来。所以，规划在某种意义上被视为第二准则，是对法律政策的补充，也是社会需要遵循的行为准则。当然，并不是所有规划都具有这种功能，只是某些具有约束性内容的规划具有这样的作用。

三规划体系的构成

国家规划是由一个规划体系构成的。规划体系按层级来看，有国家级规划、省级规划和市、县级规划，分别由不同层级的政府来编制。按类型区分，主要分为两大类：一类是发展规划，一类是空间规划。发展规划包括经济社会发展总体规划、专项规划、区域规划。空间规划包括主体功能区规划、市、县空间发展规划、土地利用规划、城市规划，这些都是带有空间约束性的规划。

从总体规划来看，主要是以国民经济和社会发展为对象编制的规划。这个规划是根据执政党中央建议编制的宏伟蓝图，今年召开的中央五中全会，将通过执政党对编制“十三五”规划的建议。总体规划对其他规划的编制具有指导作用。总体规划的编制，在中国具有宪法依据，宪法对五年规划有法定条文。

主体功能区规划，是以国土空间为对象编制的战略性、基础性、约束性规划，是其他各类规划在空间开发和布局方面的基本依据。

专项规划是以特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的延伸和细化，也是支撑总体规划实施的规划。区域规划是以特定区域空间为对象编制的发展规划。中国有城市群规划，也是一种区域规划，带有空间性质，但是更多是指发展的内容。还有市县一级的空间规划，有城镇规划、乡镇规划，属于市县一级涉及空间约束的规划。另外还有城市规划体系，每个城市有自己的总体规划，有城镇体系规划，都属于空间规划范畴。

从发展规划编制来看，我们规划的内容主要包括四个方面：一是要有合理、客观、透彻的环境分析;二是要有先进的规划理念;三是要有可靠的规划目标;四是要有明确的建设任务;五是要有有效的实施保障措施。

从环境分析来看，做任何一个规划，首先要对规划期内的环境变化进行分析，这是我们提出规划原则目标和任务措施很重要的前提。环境分析的主要内容，包括发展阶段、体制背景、有利和不利因素，以及其它根据规划对象所确定的特殊环境分析。我们现在正在研究中国的第十三个五年规划，这个五年规划要对国际、国内的环境进行全面的分析。

现在国际环境是一种什么大势呢?是金融危机之后的大势，那种大势跟危机前全球化的大势是不同的。国际能源、政治格局在发生变化，全球化的一些制度也在发生变化，对中国未来发展有重大影响。中国经济高度开放，已经和全球经济形成了你中有我，我中有你的格局，对国际环境的深度分析，是我们制定规划的必要前提。

从国内环境看，我们已经进入“新常态”。新常态的主要特征是过去的比较优势发生了变化，传统比较优势在弱化。要想保持中高速增长，必须形成新的竞争优势，形成有利于创新驱动、转型升级的体制机制，这是新常态条件下，我们未来发展面临的新变化。对这样一种环境的分析和把握，对规划的编制至关重要。

第二，要有先进的规划和发展理念。理念是规划的灵魂，理念主要体现于指导思想、发展方针、指导原则。

第三，要有可行的规划目标。我们现在编“十三五”规划，目标是到2020年要建成小康社会，发展的内容必须按这个目标去配备，要围绕实现这个目标的难点找“十三五”发展的重点。还有一种是问题导向，通过环境分析，发现未来一段时间经济社会发展面临最主要的问题在哪里，然后想办法去解决这些问题，解决问题本身也是一个目标，所以问题导向和目标导向是相通的。

确定目标的时候要紧扣主题，要可行。比如，创新驱动应该通过那些指标来体现，来引导。同时要对不同的目标进行功能划分，哪些目标是约束性的，哪些目标是预期性的，既要有时间性目标，也要有空间性目标。不是所有的目标都可以用定量来表达，有些目标是定性的描述，不能拿具体指标统计量化。

第四，要有明确的建设任务，这是实现规划目标的一个途径和抓手。在这个规划期内，确定的目标和重点，要通过什么样的标志性的工程、项目和举措来支撑，这是规划要做的。

第五，要有有效的实施保障措施，这是实现规划目标和完成规划任务的保障。比如主体功能区战略提出优化开发区、禁止开发区、限制开发区和重点开发区，这四大类开发区的功能格局是不一样的。如果没有特殊的政策，没有差异化的政策做支撑，就很难实现。主体功能区中的重点生态功能地区，可以享受中央财政特殊的转移支付。作为一个生态功能区，它对全国的生态改善提供一种生态产品，对自己的发展行为做了某种限制，因此对它进行转移支付的补偿，有利于重点生态功能区行功能。

原标题：“十三五规划”是如何编制的？请发改委工作26年的司长来告诉你！

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