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出路:构建绿色低碳体系
煤炭消费总量控制在市场条件下不会自然发生,一方面,需要政府总量控制目标、环境质量标准等政策约束,另一方面,更需要完善的市场机制,特别是价格信号发挥有效作用。由于我国煤炭资源丰富、供应稳定,加之能源系统发展的惯性,在较长时期内,煤炭由于价格低廉仍然具有一定的市场竞争力。以火电为例,虽然电力需求增速缓慢,发电小时数不断下降,但由于煤炭价格下降明显,煤电装机增速仍然较快。目前,全国火电机组核准在建规模达1.9亿千瓦,已发路条约2亿千瓦,明显大于市场需求,能源结构优化不进反退。
加快构建绿色低碳的能源体系,需要严格限制火电发展规模,积极发展天然气、核电、可再生能源等,以较低的能源成本,提供清洁稳定的电力供应、替代能源供应,这是市场经济条件下实现煤炭消费控制的基础。长远来看,一方面,要加快煤炭利用外部成本内部化,包括严格控制科学产能规模,提高资源税、环境税标准,加快出台碳税等;另一方面,要加快发展核电、天然气,不断扩大水电、风电、太阳能等利用规模,构建有竞争力的绿色低碳能源供应体系。
保障:完善政策体系
煤炭消费总量控制不能一蹴而就,是一项涉及经济社会诸多方面的复杂系统工程。一直以来,我国能源基础设施主要建立在化石能源开发利用的基础上,实现绿色低碳系统转型意味着要对整个能源生产消费体系实现根本性变革。发达国家经验表明,可再生能源大规模取代传统化石能源往往需要较长历史过程,中间甚至可能出现反复。近期,我国虽然各类非化石能源发展迅速,但仍普遍存在资源条件、市场容量、经济有效性等诸多制约,弃风、弃光等问题突出,推动可再生能源尽快成为能源供应主体,还需要在补贴政策、储能技术、调度机制等方面不断完善。
作为转轨中的发展中大国,我国城乡区域差距显著,控制煤炭消费总量往往涉及区域、行业重大利益关系调整,也需要妥善考虑综合政策保障体系。目前,我国许多地方的经济增长主要建立在煤炭及相关产业基础上,山西等地区工业产出的90%以上来自煤炭及相关高耗能产业。同时,大量分散的燃煤利用很多与居民采暖、生活等直接相关,加快推动“煤改气”、“煤改电”也涉及与保障低收入群体合理用能需求关系问题。特别是,目前我国煤炭行业直接就业人数超过580万人,包含相关高耗能行业的就业总人数超过数千万人,在推进能源生产和消费变革过程中,妥善处理能源结构调整、行业发展转型与社会稳定、就业增长之间的关系,也需要在跨区域、跨行业利益补偿、职工安置、完善社保体系、资产与银行坏账处置等方面统筹考虑,推动控制煤炭消费总量长期整体利益与局部、个体利益调整尽量协调一致,确保煤炭消费总量控制对能源结构优化、工业转型升级、全面小康和现代化建设发挥有力支撑和积极促进作用。(作者系国家发改委能源研究所副研究员)
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