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从配套文件看,政策制定者对确保电力市场的竞争程度,确保垄断部分的成本控制有明确的认识,也采取了若干措施来预防和应对可能出现的情况。另外,电力改革中也花费了大量的精力来应对电力相关的负外部性,以及政府的普遍服务义务。
1、对自然垄断部分严格监管
对垄断企业的科学监管是政府的重要职责。政府首先在自然垄断部分重点监管电网公司的行为,防止其损害市场中的其他经营主体的利益,危及市场效率和功能的发挥。例如,在配套文件五《关于推进售电侧改革的实施意见》“完善监管机制”中提到,“保证电力市场公平开放,建立规范的购售电交易机制,在改进政府定价机制、放开发电侧和售电侧两端后,对电网输配等自然垄断环节和市场其他主体进行严格监管,进一步强化政府监管”。同等重要的,文件高度关注电网企业的成本核算,以使得电力价格尽可能地反映成本。这方面的重点工作是电网企业的成本核算。具体说来,在配套文件一《关于推进输配电价改革的实施意见》第一部分“总体目标”中提到,“还原电力商品属性,按照‘准许成本加合理收益’原则,核定电网企业准许总收入和分电压等级输配电价,明确政府性基金和交叉补贴,并向社会公布,接受社会监督。健全对电网企业的约束和激励机制,促进电网企业改进管理,降低成本,提高效率,增加社会福利”。
第二部分“基本原则”中提到,“电网企业按照政府核定的输配电价收取过网费,不再以上网电价和销售电价价差作为主要收入来源。既要满足电网正常合理的投资需要,保证电网企业稳定的收入来源和收益水平,又要加强成本约束,对输配电成本进行严格监审,促进企业加强管理,降低成本,提高效率”。
第三部分“主要措施”中提到,“认真开展输配电价测算工作。各地要按照国家发改委和国家能源局联合下发的《输配电定价成本监审办法》(发改价格〔2015〕1347号)扎实做好成本监审和成本调查工作”,“严格核减不相关不合理的投资和成本费用”,“全面调查摸清电网输配电资产、成本和企业效益情况”,“实施总收入监管与价格水平监管”。
2、强调市场结构,高度警惕市场势力
市场的建立并不会自动保证效率,若不对潜在的干扰市场运作的因素进行有效监管,卖家或者买家都可能操纵市场,使价格大规模地背离成本。在这方面,在配套文件二《关于推进电力市场建设的实施意见》专门设立了“市场监管”方面的内容,并要求能源监管机构及地方政府电力管理部门,对市场主体有关市场操纵力、公平竞争、电网公平开放、交易行为等情况实施监管。如何确保发电企业不串谋是政策制定者需要高度关注的重大问题。
在售电侧也存在类似的问题。在配套文件五《关于推进售电侧改革的实施意见》第五部分“信用体系建设与风险防范”中提到,“强化信用评价结果应用,加强交易监管等综合措施,努力防范售电业务违约风险。市场发生严重异常情况下,政府可对市场进行强行干预”。
此外,在电网企业承担保底售电情况下,如何确保电网企业在电网售电公司和其他售电公司之间保持平等是人们关注的焦点,也是政策制定者下一步工作的重点。因此,警惕市场势力是配套文件中值得重视的地方,也是未来能源监管机构关注的重点。
3、确保公共领域用电、居民用电和普遍服务稳定
电力是经济社会发展和人民生活不可或缺的必需品。配套文件将公用事业、居民用电需求处于优先供应的特殊地位,由配套文件二《关于推进电力市场建设的实施意见》的“建立优先购电、优先发电制度”来保证。在配套文件四《关于有序放开发用电计划的实施意见》第一部分“总体思路和主要原则”中提到,“政府保留必要的公益性、调节性发用电计划,以确保居民、农业、重要公用事业和公益性服务等用电。在有序放开发用电计划的过程中,充分考虑企业和社会的承受能力,保障基本公共服务的供给。常态化、精细化开展有序用电工作,有效保障供需紧张情况下居民等重点用电需求不受影响”。配套文件五《关于推进售电侧改革的实施意见》第二部分“售电侧市场主体及相关业务”中提到,“电网企业在保障电网安全和不影响其他用户正常供电的前提下,按照规定的程序、内容和质量要求向相关用户供电,并向不参与市场交易的工商业用户和无议价能力的用户供电,按照政府规定收费”。
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